II SA/Bk 374/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy T. - Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych i wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody P. na rzecz skarżącej Gminy T. - Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], określił Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. (dalej: Zakład) opłatę stałą w wysokości 2332 zł, w tym: 1) 2179,86 zł za pobór wód podziemnych, 2) 152,08 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W informacji rocznej z dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; dalej: P.w.), ustalił Zakładowi opłatę stałą w wysokości 2332 zł za pobór wód podziemnych oraz za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, na okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. W ocenie organu, z decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wynika, że udzielono Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. pozwolenia wodnoprawnego ważnego do dnia [...] sierpnia 2025 r. na pobór wód podziemnych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Opłatę za pobór wód podziemnych obliczono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w kwocie 500 zł, czasu wyrażonego w dniach – 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 43 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,011944444 m3/s. Opłatę za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi obliczono zaś jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty w kwocie 250 zł, czasu wyrażonego w dniach – 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 6 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,001666667 m3/s. Jako podstawę prawną przyjętych do obliczeń wartości wskazano art. 271 ust. 2 i ust. 5 P.w. oraz § 15 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502; dalej: rozporządzenie). Reklamację od powyższej informacji złożył Zakład wskazując, że nie zgadza się z wysokością naliczonych opłat. W jego ocenie, z przepisu art. 271 ust. 2 P.w. wyraźnie wynika, iż o wysokości opłaty stałej decyduje m.in. maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Mając to na uwadze, zdaniem reklamującego, wszystkie poziomy poboru wody określone w pozwoleniu wodnoprawnym należy sprowadzić do wspólnego mianownika m3/s. Porównanie uzyskanego wyniku wskazuje, że Zakład nie może pobrać więcej wody niż najniższy z tych wskaźników, co w przedmiotowej sprawie oznacza konieczność przyjęcia parametru poboru według wskaźnika Qmax rocznego (128000 m3/rok), a nie jak przyjął organ według wskaźnika godzinowego. Pobieranie wody według wskaźnika godzinowego spowodowałoby wielokrotne przekroczenie wskaźnika rocznego. Wskazał, że wyliczenie opłaty według wskaźnika maksymalnego dobowego lub rocznego powodowałoby ustalenie kwoty opłaty w niższej wysokości niż ustalił organ. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., ustalił Zakładowi opłatę stałą w wysokości jak w informacji rocznej, uznając tym samym reklamację za niezasadną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że reklamacja została złożona z przekroczeniem 14-dniowego zawitego terminu, dlatego nie może jej uznać, a tym samym nie może przedłużyć terminu do jej złożenia. W takiej sytuacji, zdaniem organu, należy zgodnie z art. 273 ust. 6 P.w. wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty stałej. Odnośnie wysokości ustalonej opłaty organ wyjaśnił, że Zakład korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], na pobór wód podziemnych w ilości 43 m3/h oraz na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w ilości 6 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. jest obowiązany ponosić opłaty za usługi wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 2 i ust. 5 P.w. jednym ze składowych opłaty stałej za pobór wód lub za wprowadzanie ścieków do ziemi lub do wód jest maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego oraz odpowiednio maksymalna ilość ścieków, która może być odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wyrażona w m3/s. Odnośnie poboru wód przyjęto stawkę z pozwolenia wodnoprawnego jako 43 m3/h przeliczając ją na m3/s, zaś odnośnie wprowadzania ścieków przyjęto wielkość 6 m3/h również przeliczając na m3/s. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w T. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: 1) art. 7, 7a, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie istotny interes społeczny, poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, czego konsekwencją był brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, na którą nakładany jest obowiązek wynikający z decyzji; 2) art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz nie odniesienie się do stanowiska skarżącego w zakresie wskazanego przez niego prawidłowego obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych i odprowadzanie ścieków, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ora uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji; II. naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie: 1) art. 271 ust. 2 P.w. poprzez błędną wykładnię powodującą przyjęcie, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych została ustalona na podstawie maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s – wyprowadzonego ze wskaźnika znajdującego się w pozwoleniu wodnoprawnym, będącego wskaźnikiem najwyższym, nieodzwierciedlającym ilości wody, która może być maksymalnie pobrana przez podmiot zarządzający na podstawie pozwolenia wodnoprawnego; 2) § 15 pkt 1 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502, dalej: rozporządzenie), poprzez błędną wykładnię powodującą przyjęcie, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych została ustalona na podstawie maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s - wyprowadzonego ze wskaźnika znajdującego się w pozwoleniu wodnoprawnym, będącego wskaźnikiem najwyższym, nieodzwierciedlającym ilości wody która może być maksymalnie pobrana przez podmiot zarządzający na podstawie pozwolenia wodnoprawnego; 3) art. 271 ust. 5 P.w. poprzez błędną wykładnię powodującą przyjęcie, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych została ustalona na podstawie maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s - wyprowadzonego ze wskaźnika znajdującego się w pozwoleniu wodno-prawnym, będącego wskaźnikiem najwyższym, nieodzwierciedlającym ilości wody która może być maksymalnie pobrana przez podmiot zarządzający na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ustalającej wymiar opłaty stałej, wskazując jednocześnie sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, zgodnie ze stanowiskiem co do wysokości opłaty przedstawionej przez skarżącą w niniejszej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, rozpoznanie merytoryczne reklamacji spóźnionej spowodowało konwalidowanie spóźnionej czynności i przywrócenie terminu do jej dokonania zgodnie z art. 273 ust. 6 P.w. Przepisy ustawy P.w. nie zawierają regulacji sankcjonujących uchybienie terminu do wniesienia reklamacji, zaś zaskarżona decyzja jest decyzją ustalającą opłatę stałą, stąd organ powinien był się ustosunkować do zarzutów zawartych w reklamacji. Dalej skarżący wyjaśnił, że organ zawyżył wysokość ustalonej opłaty, bowiem z przepisów art. 271 ust. 2 i 5 P.w. wynika, że elementem opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej wyrażonej w m3/s lub też maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażona w m3/s, które mogą być pobrane/odprowadzone na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W pozwoleniach wodnoprawnych wydawanych na podstawie dotychczasowych przepisów parametr m3/s nie był określany, zatem przeliczenie przez organ wartości wskazanych w takim pozwolenie na m3/s i uwzględnienie wartości najwyższej było nieuprawnione. Tym bardziej, że uwzględnienie parametru przyjętego przez organ (godzinowego), mogłoby spowodować przekroczenie wielkości maksymalnej rocznej przewidzianej w pozwoleniu wodnoprawnym. Należy więc przyjąć taką wielkość poboru wody lub odprowadzanych ścieków wynikającą z pozwolenia, którego zachowanie nie przekraczałoby żadnego wskaźnika wskazanego w pozwoleniu. Ten warunek spełnia przyjęcie wielkości zużycia rocznego przeliczonego na m3/s tak dla poboru wody jak i dla wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Na koniec skarżący wskazał, że upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia nie zawiera upoważnienia do ustalania sposobu przeliczenia parametrów wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym na potrzeby zapisów ustawy P.w. z 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż organ naruszył art. 273 ust. 2 P.w w zw. z art. 14 ust. 2 pkt 5 P.w. oraz w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że reklamacja została wniesiona po terminie, a naruszenie te w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 273 ust. 2 P.w. reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 6 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22 P.w. Stosownie zaś do treści art. 273 ust. 4 P.w., Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 273 ust. 5 P.w., w razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. Stosownie zaś do treści ust. 6 tego przepisu, w razie nieuznania reklamacji, te same organy, określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Jak wynika z powyższego, ustawodawca w ustawie P.w. z 2017 r. wprowadził szczególny tryb określania opłaty za usługi wodne: poprzez skierowanie do podmiotu zobowiązanego informacji (a nie expressis verbis decyzji), możliwość kwestionowania rozstrzygnięcia o opłacie zawartego w informacji - niedewolutywnym środkiem zaskarżenia jakim jest reklamacja, wydanie ponownej informacji (w przypadku uznania reklamacji) oraz decyzji administracyjnej (w przypadku nieuznania reklamacji). Mając powyższe regulacje na uwadze zauważyć należy, że na mocy art. 14 ust. 2 P.w., do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3 – 6 (w pkt 5 tego przepisu wymieniono dyrektora zarządu zlewni Wód Polskich), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). A to oznacza, że postępowanie przed organami Wód Polskich jest postępowaniem administracyjnym rządzącym się regułami k.p.a. (oczywiście z odmiennościami uregulowanymi w P.w.). W konsekwencji przyjąć należy, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do postępowania w przedmiocie określenia opłaty za usługi wodne, a więc i w zakresie w jakim w postępowaniu tym podlegają załatwieniu środki zaskarżenia. Uwzględniając powyższe rozważania wskazać należy, że skoro reklamacja od informacji o wysokości opłaty jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w postępowaniu toczącym się w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne, to – przy zastosowaniu regulacji k.p.a. – ten środek zaskarżenia złożony z uchybieniem terminu nie może prowadzić do wydania decyzji merytorycznej. W takim bowiem przypadku, z mocy art. 14 ust. 2 P.w., zastosowanie ma przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W związku zatem z faktem wniesienia reklamacji po terminie (fakt ten jest niesporny), należało najpierw rozważyć konieczność rozstrzygnięcia postanowieniem o jej wniesieniu z uchybieniem terminu. Niedopuszczalne było zatem, na tym etapie postępowania, przechodzenie do merytorycznego rozpoznawania sprawy i jej załatwienie decyzją merytoryczną. Sąd nie podziela stanowiska organu, że w sytuacji przekroczenia terminu do wniesienia reklamacji zachodzi podstawa do jej nieuznania i wydania decyzji merytorycznej. Z art. 273 ust. 6 P.w. wynika, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Jednakże zwrot "nieuznanie reklamacji", w ocenie sądu, rozumieć należy jako nieuznanie merytoryczne. Innymi słowy, "nieuznanie reklamacji" może mieć miejsce wówczas, gdy reklamacja jako środek zaskarżenia została złożona z zachowaniem czternastodniowego terminu, jednak podniesione w niej argumenty kwestionujące treść informacji nie zasługują na uwzględnienie. Wówczas mamy do czynienia z "nieuznaniem reklamacji". Do tej kategorii nie należy sytuacja złożenia reklamacji z uchybieniem czternastodniowemu terminowi. Zdaniem Sądu zauważenia wymaga, że na tle regulacji k.p.a. ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowaną wadę prawną decyzji administracyjnej, o ile nie ulega wątpliwości, że uchybienie to było niewątpliwe (por. np. wyrok z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 961/17). A zatem, skoro w postępowaniu przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy k.p.a., to również i rozpoznanie środka zaskarżenia jakim jest reklamacja przewidzianego w tej ustawie, złożonego jako spóźniony, nie może być rozpoznaniem merytorycznym, ale wyłącznie procesowym, formalnym, stwierdzającym jego wniesienie z uchybieniem terminu. Z wyżej wskazanych względów nie można zaaprobować również twierdzeń skarżącego o konwalidowaniu wady reklamacji (spóźnionej) poprzez wydanie decyzji merytorycznej ją rozpoznającej. W zaistniałych okolicznościach wydanie decyzji było bowiem niedopuszczalne. W tym miejscu rozważenia wymaga kwestia wynikająca z art. 134 § 2 p.p.s.a., a mianowicie, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, uchylenie zaskarżonej decyzji nie narusza powyższego przepisu, mimo że wydanym wyrokiem zostało uchylone rozstrzygnięcie merytoryczne, uchylenie ma miejsce z powodów niewskazanych w skardze, a wytyczne Sądu ukierunkowują organ na wydanie rozstrzygnięcia formalnego. Zauważyć bowiem należy, że jak już wyjaśniono powyżej, merytoryczne rozpoznanie spóźnionego środka zaskarżenia na tle regulacji k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa. Cechy rażącego naruszenia prawa można się również zatem dopatrzeć w merytorycznym rozpoznaniu spóźnionej reklamacji, a to z uwagi na treść art. 14 ust. 2 P.w., co uprawniało do uchylenia zaskarżonej decyzji bez niebezpieczeństwa naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Tym bardziej, że pierwotnym źródłem braku możliwości kwestionowania informacji rocznej było zachowanie strony (spóźnienie), zaś Sąd jedynie uchylił decyzję nieprawidłowo wydaną. Sąd nie zastosował jednak art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem stosowanie przepisów ustawy P.w. z 2017 r., w tym praktyka załatwiania przez organy reklamacji (merytorycznie lub formalnie) dopiero się kształtuje. Wprawdzie nie pozwalało to Sądowi na niedostrzeżenie wydania decyzji z poważną wadą prawną, zwłaszcza że wada ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, ale jednak nie uzasadniało to stwierdzenia w wyroku nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu dodać jeszcze należy, że sytuacja strony na skutek wydanego wyroku nie ulega pogorszeniu również i z tego względu, że zarówno informacja roczna jak i zaskarżona decyzja określały taką samą wysokość opłaty stałej. Zatem po uchyleniu zaskarżonej decyzji i formalnym załatwieniu reklamacji, w obrocie prawnym pozostanie informacja roczna podlegająca wykonaniu (nie wstrzymuje wykonania informacji także złożenie reklamacji – art. 273 ust. 3 i art. 271 ust. 6 P.w.). Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, czyni zdaniem Sądu, zbędną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, ale też i pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Na skutek niniejszego wyroku organ będzie zobowiązany do zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, w tym do formalnego załatwienia reklamacji wniesionej z uchybieniem terminu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 900 zł.