II SA/Bk 378/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2004 sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta A. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie może być wykonany w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Gminy A. na rzecz skarżącej J. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), Rada Miasta A. odrzuciła zarzut J. i R. W., współwłaścicieli działki o numerze geodezyjnym [...], w sprawie jej planowanego zagospodarowania, dotyczący przeznaczenia części tej działki pod projektowaną publiczną drogę dojazdową, oznaczoną na rysunku planu symbolem KD-1. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, co następuje: Na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta A. z dnia [...] czerwca 2002 r. został opracowany projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. części Dzielnicy G., obejmującego tereny położone między ulicami: G., R., K., M. oraz w rejonie rozdzielni prądu. Po zapoznaniu się z projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 10 lipca do 7 sierpnia 2003r. państwo J. i R. W. wnieśli zarzut dotyczący przeznaczenia części działki nr [...] pod projektowaną publiczną drogą dojazdową, oznaczoną na rysunku planu symbolem KD-1. Podnoszą, że spowoduje to ograniczenie powierzchni działki o 1/3 i ograniczy niemal do zera możliwość jej zagospodarowania. Uważają, iż projektowana droga może przebiegać przez działkę nr [...], jednocześnie zapewniając dojazd do wszystkich działek. Odrzuca się zarzut kwestionujący przebieg planowanej publicznej drogi dojazdowej przechodzącej przez działkę nr [...]. Droga została poprowadzona śladem projektowanej ulicy dojazdowej, wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla G. w A., uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 1993r. oznaczonej symbolem 06 D1/2. Planowana w/w droga publiczna KD-1 zapewnia prawidłowe skomunikowanie przyległych terenów budowlanych, stosownie do ich przeznaczenia i wymogów przepisów budowlanych, daje możliwość doprowadzenia pełnej infrastruktury technicznej w jej liniach rozgraniczających zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2, 3, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Państwo W. twierdzą, że w wyniku proponowanego zagospodarowania terenu, bezpośrednio pod ich oknami będzie biegła droga. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985r. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) – "droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami, krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Tak więc jezdnia (część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów), która zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), posiadać będzie odpowiednią szerokość i nie będzie przylegać bezpośrednio do budynków mieszkalnych. Nie jest możliwa zmiana przebiegu przedmiotowej drogi zgodnie z wnioskiem państwa W., poprowadzenia jej przez działkę nr [...]. Projektowana droga spełnia określone cele, tworzy czytelny układ urbanistyczny z drogami do niej przyległymi. Projektanta obowiązują pewne rygory planistyczne. W projekcie planu starano się wyznaczyć linie rozgraniczające dróg publicznych tak, aby jak w najmniejszym stopniu naruszyć dobro właścicieli prywatnych i uruchomić pod względem inwestycyjnym jak największą ilość terenów. Należy nadmienić, że wyznaczając linie rozgraniczające drogi dojazdowej uwzględniono istniejące podziały geodezyjne działek na całej długości projektowanej drogi, a także wykorzystano przebieg rowu melioracyjnego, który przy budowie drogi zostanie przykryty. Ta sytuacja również przesądza o takim, a nie innym przebiegu przedmiotowej drogi. Pozostała – przeznaczona pod zabudowę mieszkalno-usługową część działki nr [...] całkowicie spełnia warunki, jakie ustalono w sporządzanym planie dla tego typu zabudowy i zagospodarowania terenu. W projekcie planu adaptuje się istniejąca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zlokalizowaną na tej działce. Zgodnie z art. 6 pkt 1 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym. Podsumowując, przyjęte w projekcie planu rozwiązania planistyczne dają możliwość prawidłowego zagospodarowania ogółu terenów. Uchwałę powyższą zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zainteresowana J. W., wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy dotyczącej pozostawienia w całości działki nr [...], poprzez skorygowanie projektu planu. W obszernym uzasadnieniu skargi podkreśla, iż jej zabudowana mała działka (600 m2 wraz z budynkiem "bliźniakiem") straci pod nową ulicę około 150 m2. Przytacza obszerną analizę argumentów przemawiających przeciwko projektowanemu przebiegowi drogi, rozważając kwestię położenia ulicy, jej przeznaczenia, uciążliwości oraz ochrony środowiska. Co do przeznaczenia ulicy skarżąca stwierdza: " W obecnej chwili ulica ta nie jest potrzebna miastu ani właścicielom dużych działek, gdyż mają oni dojazd do posesji od ulicy R. i ulicy M. Może ona jedynie przydać się do tego, aby prywatni właściciele działek położonych przy tych ulicach mogli podzielić swoje duże działki i je sprzedać z dużym zyskiem, przy nowo wybudowanej ulicy przechodzącej przez naszą działkę. Interes na tym rozwiązaniu zrobią więc sąsiedzi i to naszym kosztem, gdyż dla nich obcięte zostaną pod ulicę końce bardzo dużych działek (końcówki działek dochodzących do rowu), które mają po kilka tysięcy metrów kwadratowych powierzchni. Natomiast moja, mająca zaledwie sześćset metrów kwadratowych działka po obcięciu o prawie 1/3 powierzchni nie nadawać się będzie do normalnego zamieszkania. Nie zgadzam się więc na to, aby miasto być może pod naciskiem sąsiadów umiejscowiło bezmyślnie pas pod ulicę w MPZP Miasta A., nie licząc się z moimi uwagami. Jeśli sąsiedzi chcą dzielić i sprzedawać swoją ziemię bądź posesje, a nie mają w tej chwili do tego celu drogi, to niech zaproponują i wybudują taką drogę, która nie będzie godziła w moją własność". Skarżąca przedstawia 5 wariantów przebiegu projektowanej drogi, wraz z załącznikami graficznymi. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta A. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Nadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono m.inn.: Projektowany zarówno w poprzednim planie, jak i w obecnie sporządzanym planie układ urbanistyczny jest przemyślany i wskazuje najkorzystniejsze wykorzystanie terenów. Układ dróg dojazdowych zaproponowano w taki sposób, żeby można było wydzielić maksymalną ilość działek o kształtach ułatwiających ich zagospodarowanie. Projektowana droga ma łączyć ulicę Z. z ulica K., przecinając ulicę B. G. W sąsiedztwie tej drogi, na całej jej długości, projekt planu zakłada wydzielenie około 70 działek budowlanych. Wszystkie te działki będą posiadały bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest projektowana droga dojazdowa. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zawiadomiono na piśmie wszystkich właścicieli nieruchomości o wyłożeniu projektu planu, w tym również osoby będące właścicielami działek ewidencyjnych, przyległych do przedmiotowej drogi. Z wyjątkiem skarżącej przebieg projektowanej drogi został zaakceptowany przez pozostałych właścicieli działek. W wyniku przeprowadzonego jawnego głosowania uchwała Nr [...] została podjęta 13 głosami za, przy braku przeciwnych i przy 5 głosach wstrzymujących się. Nie ma możliwości uchwalenia planu tak, aby rozwiązania przyjęte w opracowywanym planie zadowoliły wszystkich właścicieli działek. Nie jest możliwe uwzględnienie wszystkich wniosków mieszkańców. Z punktu widzenia planowania przestrzennego oraz rozwoju Dzielnicy G. pewne reguły muszą być stosowane. Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącą propozycji przebiegu drogi dojazdowej stwierdzić należy, iż pomimo wskazania tych propozycji na szkicach z zachowaniem zdaniem skarżącej skali 1:1000, nie odzwierciedlają one rzeczywistości. Nie jest zachowany kształt działki skarżącej, jak również działek sąsiednich. Wbrew twierdzeniu skarżącej działka granicząca od strony południowej z działką nr [...] jest od niej mniejsza i przesunięcie drogi zgodnie z wariantem 2 uniemożliwiłoby jakąkolwiek zabudowę na tej działce. W innych wariantach pani W. przedstawia drogi dojazdowe, których długość znacznie przekracza projektowaną drogę w projekcie planu. Posiłkując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 1999r. w sprawie IV S.A. 1387/99 (opublikowanym w zbiorze LEX pod numerem 48258) podnieść należy, że w postępowaniu planistycznym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut przez ustalenia przyjęte w projekcie planu samo przez się nie musi stanowić o naruszeniu prawa. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem normy prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 ustawy z 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odpowiada wymaganiom art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie faktyczne uchwały oznacza bowiem, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie (wyrok NSA z 3.11.1999r. IV S.A. 1638/98, LEX nr 48261). W uzasadnieniu uchwały stwierdza się jedynie, że: "Nie jest możliwa zmiana przebiegu przedmiotowej drogi zgodnie z wnioskiem Państwa W. – przeprowadzenia jej przez działkę nr [...]", nie wyjaśnia się wszakże dlaczego, podczas gdy skarżąca potrafiła przedstawić 5 wariantów innego przeprowadzenia drogi. Kolejne zdanie uzasadnienia uchwały budzi również istotne wątpliwości. Stwierdza się mianowicie, że: "Projektowana droga spełnia określone cele, tworzy czytelny układ urbanistyczny z drogami do niej przyległymi". Rysunek planu wskazuje, iż układ ten nie jest w pełni czytelny, ponieważ projektowana droga, oznaczona na rysunku symbolem KD-1, mająca na swoim przebiegu proste linie rozgraniczające, przy swoim "ujściu" do ulicy Z. skręca w prawo, wkraczając w istotnym zakresie na teren zabudowanej działki skarżącej. Z wyjaśnień projektanta planu, złożonych na rozprawie wynika, iż owa "prawoskrętność" projektowanej drogi spowodowana jest potrzebą zachowania normatywu niezabudowanej działki budowlanej (nr 2071/4), położonej po przeciwnej stronie projektowanej drogi. W tym miejscu podnieść należy podstawowy problem merytoryczny. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a także z treści odpowiedzi na skargę wynika, iż "w projekcie planu starano się wyznaczyć linie rozgraniczające dróg publicznych tak, aby jak w najmniejszym stopniu naruszyć dobro właścicieli prywatnych i uruchomić pod względem inwestycyjnym jak największą ilość terenów" (na całej długości drogi projekt planu zakłada wydzielenie około 70 działek budowlanych). Z zapisów tych wynika jednoznacznie, iż rozstrzygając konflikt między interesami obywateli (co jest zresztą funkcją planowania przestrzennego) władze gminy przyznały priorytet właścicielom niezabudowanych działek budowlanych nad potrzebami właściciela działki zabudowanej. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie konfliktu interesów właścicieli gruntów w taki sposób, aby zamiar wyznaczenia maksymalnej ilości działek budowlanych prowadził do istotnego ograniczenia uprawnień właściciela działki zabudowanej, zaspokajającej od kilkunastu lat jego potrzeby mieszkaniowe, stanowi przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Mając na względzie powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 oraz art. 24 ust. 3 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).