II SA/Bk 378/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skarg A. T. i B. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku oddala obie skargi. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] marca 2011 r., nr [...], stwierdzającą wykonanie przez Pana B. J. obowiązku nałożonego na niego decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2005 r. nr [...], polegającego na przerobieniu wentylacji mechanicznej chlewni wybudowanej na działce nr [...] przy ul. S. do M. w Ł. oraz przedłożeniu oświadczenia uprawnionej osoby o wykonaniu tych robót budowlanych zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Sprawa ma swój początek w 1999 r. Otóż decyzją z [...] października 1999 r. nr [...]Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie Panu B.J. na rozbudowę i adaptację chlewni wraz ze zbiornikiem na gnojówkę oraz przebudowę przyłącza energetycznego na przedmiotowej działce. W związku z tym, iż inwestor w trakcie realizacji inwestycji dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. postanowieniem z [...] lipca 2000 r. wstrzymał B. J. roboty budowlane, związane z rozbudową chlewni, a następnie decyzją z [...] lipca 2000 r. nr [...]zobowiązał go do przedłożenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie decyzją z [...] listopada 2000 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zezwolił na wznowienie robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania Pana J. L. T., reprezentującego Pana A. T., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] stycznia 2001 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast wyrokiem z 21 stycznia 2002 r. sygn. akt SA/Bk 183/01 obie ww. decyzje zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku. W dalszej kolejności decyzją z [...] września 2002 r. PINB w Ł. udzielił Panu B. J. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie chlewni, bez konieczności przebudowy urządzeń wentylacji mechanicznej umieszczonych w połaciach dachowych tych budynków. Po rozpatrzeniu odwołania, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] września 2005 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał B. J. przerobienie wentylacji mechanicznej chlewni wybudowanej na przedmiotowej działce, przedłożenia oświadczenia uprawnionej osoby o wykonaniu tych robót budowlanych zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wszystkich rozbudowanych i adoptowanych obiektów wchodzących w skład chlewni. Na powyższą decyzję zostały złożone skargi do WSA w Białymstoku, które organ drugiej instancji uwzględnił w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", wydając w dniu [...] listopada 2005 r. decyzję [...] uchylającą decyzję własną z [...] września 2005 r. i zobowiązując B. J. jeszcze raz do wykonania czynności naprawczych w określonym terminie. Powyższa decyzja była badana przez WSA w Białymstoku (wyrok z 30 maja 2006 r. sygn. akt SA/Bk 31/06 oddalający skargę) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 12 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1350/06 oddalający skargę kasacyjną). W związku z tym, że inwestor nie wywiązywał się z nałożonych na niego obowiązków wynikających z decyzji z [...] listopada 2005 r., PINB w Ł. przeprowadził wobec niego postępowanie egzekucyjne. Dopiero w dniu [...] lutego 2011 r. inwestor poinformował organ pierwszej instancji o wykonaniu robót budowlanych. Przeprowadzona na działce kontrola w dniu [...] lutego 2011 r. potwierdziła ten fakt. Ponadto inwestor przedłożył wymagane oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu robót zgodnie z przepisami warunków technicznych i sztuką budowlaną. W związku z tym decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził wykonanie przez Pana B. J. obowiązku nałożonego na niego decyzją z [...] listopada 2005 r. nr [...], polegającego na przerobieniu wentylacji mechanicznej chlewni wybudowanej na przedmiotowej działce oraz przedłożeniu oświadczenia uprawnionej osoby o wykonaniu robót budowlanych zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Po rozpoznaniu odwołania złożonego od tej decyzji przez Pana J. L.T., reprezentującego Pana A. T. oraz Pana B. J., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów Pana J. L. T. organ odwoławczy podniósł, że inwestor prawidłowo wykonał ciążące na nim obowiązki. Ponadto organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy prawidłowości decyzji nakładającej obowiązki na inwestora, tj. decyzji z [...] listopada 2005 r., która jest już prawomocna, ale decyzji stwierdzającej wykonanie tych obowiązków, tj. decyzji z [...] marca 2011 r. Rozpatrując z kolei zarzut Pana B. J., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja z [...] listopada 2005 r. nie była drugim rozstrzygnięciem w tej samej sprawie Organ odwoławczy stwierdził, że faktem jest, iż pierwotna decyzja legalizacyjna z [...] listopada 2000 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. była wydana w innym przedmiocie niż zaskarżona, ale było to wynikiem zmian, jaki nastąpiły w przepisach prawa budowlanego. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja z [...] marca 2011 r. zastępuje uchylone pozwolenie na budowę i jest decyzją legalizującą samowolnie wykonane roboty budowlane. Odnośnie kwestii legalności użytkowania chlewni P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, który został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem inwestor mógł użytkować przedmiotowy obiekt legalnie, bez konieczności uzyskania dodatkowych pozwoleń. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Pan A. T., reprezentowany przez Pana J.L. T. oraz Pan B. J. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Pełnomocnik Pana A. T. zarzucił zaskarżonej decyzji, że cyt. "została wydana z naruszeniem prawa, umożliwiającym Panu J. dalsze matactwa i niestosowanie się do prawa". W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powinien sporządzić protokół z rozpoczęcia i zakończenia prowadzonych przez Pana B.J. robót budowlanych, polegających na przerobieniu wentylacji chlewni. Pełnomocnik żądał przeprowadzenia dodatkowej kontroli z udziałem niezależnego eksperta, z której będzie wynikało, czy chlewnia w obecnym kształcie może znajdować się w tym miejscu. Ponadto strona skarżąca wniosła o sporządzenie raportu o oddziaływaniu tej inwestycji na środowisko. W ocenie pełnomocnika organy nadzoru budowlanego "zasłaniają się" decyzją z [...] listopada 2005 r. nr [...] P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., zamiast merytorycznie rozpatrzyć sprawę. Natomiast Pan B. J. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 ze zm.), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. poprzez niezastosowanie jej w niniejszej sprawie. W ocenie Skarżącego niniejsza sprawa winna być rozstrzygnięta w oparciu o przepisy obowiązujące przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane, która dokonała się z dniem 11 lipca 2003 r. Tymczasem podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy w nowym brzmieniu. Mając powyższe na względzie B. J. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę zarówno pełnomocnika Pana A. T., jak i B. J. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o ich oddalenie. Podczas rozprawy w dniu 28 września 2011 r. Sąd postanowił połączyć sprawę ze skargi A. T. ze sprawą ze skargi B. J., celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem obie skargi dotyczą one tego samego aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Obie skargi są bezzasadne. Stosownie do art. 1 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym, przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone obowiązujące przepisy prawa. W szczególności uznać należy, iż zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu Pana B. J., dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 1 cyt. ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez niezastosowanie go w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że jest on bezzasadny. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy zaskarżona decyzja jest konsekwencją wydania decyzji z [...] listopada 2005 r. nr [...]przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Powyższa decyzja została wydana na podstawie przepisów znowelizowanych ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw z 2003 r. Nr 80, poz. 718), tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust 7. Otóż, jeżeli na inwestora zostały nałożone obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i inwestor je wypełnił, to organ w drodze decyzji stwierdza wykonanie tych obowiązków. Natomiast w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę, tj. w 1999 r. oraz pierwotnej decyzji legalizacyjnej z [...] listopada 2000 r. nr [...]obowiązywał art. 51 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zgodnie z którym po wykonaniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie właściwy organ wydawał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Należy więc zaznaczyć, że przed nowelizacją, legalizacja robót budowlanych, w sposób pozytywny dla inwestora mogła się zakończyć jedynie wydaniem pozwolenia na wznowienie robót, niezależnie od tego czy były zakończone, czy też nie. Z kolei decyzja nakładająca obowiązki zawsze nakazywała inwestorowi uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót. Zatem jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, decyzja z [...] listopada 2005 r. nr [...] nie zawierała obowiązku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, ponieważ została wydana na podstawie nowych przepisów. Ponadto ww. decyzja była przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku (wyrok z 30 maja 2006 r. sygn. akt SA/Bk 31/06 oddalający skargę) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 12 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1350/06 oddalający skargę kasacyjną). W ocenie Sądu słusznie podniósł pełnomocnik organu podczas rozprawy w dniu 28 września 2011 r., że cyt." decyzja z 14 marca 2011 r. zastępuje pozwolenie na budowę i stanowi ona podstawę do użytkowania obiektu zgodnie z art. 51 prawa budowlanego (...)decyzja ta oparta jest na ostatecznej i prawomocnej decyzji z 18 listopada 2005 r." W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Pana B. J., że zaskarżona w tej sprawie decyzja została wydana w oparciu o decyzję z [...] listopada 2005 r., która błędnie oparta została o przepisy nowego prawa budowlanego. Ponadto Sąd podkreśla, że zaskarżona decyzja jest korzystna dla Pana B. J., gdyż w sposób pozytywny kończy prowadzone przez niego od 1999 r. postępowanie legalizacyjne. Za bezpodstawne Sąd uznał również zarzuty pełnomocnika Pana A. T.. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy bowiem prawidłowości decyzji nakładającej obowiązki na inwestora, tj. decyzji z [...] listopada 2005 r., która -jak to zostało podkreślone we wcześniejszej części uzasadnienia - jest prawomocna, ale decyzji stwierdzającej wykonanie tych obowiązków, tj. decyzji z [...] marca 2011 r. Zatem jak słusznie stwierdził organ odwoławczy uwzględnienie przez stronę skarżącą żądań dotyczących powołania eksperta oraz badania wpływu na środowisko, spowodowałoby naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. Ponadto w ocenie Sądu protokołowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpoczęcia tych robót oraz ich zakończenia po czterech dniach jest niczym nieuzasadnione. Organ pierwszej instancji w decyzji z [...] marca 2011 r. nr [...]stwierdził bowiem wykonanie przez Pana B. J. ciążącego na nim obowiązku w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2011 r. Z przedłożonego zaś przez inwestora oświadczenia uprawnionej osoby wynika, że roboty zostały wykonane prawidłowo. Poza tym dla oceny zaskarżonej decyzji nie mają znaczenia zarzuty podniesione przez pełnomocnika Pana A. T. podczas rozprawy w dniu 28 września 2011 r. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r. nie mogła wpływać na treść zaskarżonej decyzji, która została wydana wcześniej, tj. [...] kwietnia 2011 r. Z kolei postanowienie PINB z [...] lipca 2000 r. w sprawie wstrzymania robót budowlanych było przedmiotem oceny decyzji PINB z [...] listopada 2000. nr [...]oraz decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2001 r. nr [...], które wprawdzie zostały uchylone przez NSA OZ w Białymstoku wyrokiem z 21 stycznia 2002 r. sygn. akt SA/Bk 183/01, ale ostatecznie pierwszy etap postępowania legalizacyjnego, podczas którego organy badały, czy możliwe jest doprowadzenie przedmiotowej chlewni do stanu zgodnego z prawem i określiły w jaki sposób należy to uczynić, został zakończony decyzją z [...] listopada 2005 r. Również bezzasadny jest zarzut nieuwzględnienia ustaleń poczynionych podczas rozprawy przeprowadzonej [...] grudnia 2004 r. przez [...]WINB, skoro były one przedmiotem oceny decyzji z [...] listopada 2005 r., która jest prawomocna (była przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku i NSA w Warszawie). Orzekający w tej sprawie Sąd nie stwierdził także innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też obie skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.