II SA/Bk 378/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Gminy Czeremcha z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/15/18 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Czeremcha stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 pkt 1, § 6 pkt 1, 4 i 5, § 9 ust. 7, § 14 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Czeremcha, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rada Gminy Czeremcha podjęła dnia 28 grudnia 2018 r. uchwałę nr III/15/18 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Czeremcha (Dz. Urz. Woj. Podl. 2019, poz. 64), działając m.in. na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2018, poz. 1152 ze zm., dalej: "u.z.z.w."). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Czeremcha stanowi załącznik do ww. uchwały. Wedle treści § 3 Regulaminu w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest zobowiązane: (1) dostarczać odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości, co najmniej 0,3 m3 na dobę; (2) zapewnić dostarczanie wody z sieci pod ciśnieniem nie mniejszym niż 0,05 MPa u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym, (3) zapewnić wodę zdatną do spożycia przez ludzi, odpowiadającą jakościowo wymaganiom określonym w przepisach wykonawczych do ustawy. Zgodnie z § 4 Regulaminu w zakresie odbioru ścieków, przedsiębiorstwo wodno- kanalizacyjne jest zobowiązane odbierać ścieki bytowe w ilości, co najmniej 0,3 m3 na dobę. Treść § 5 pkt 1 Regulaminu wskazuje zaś, że wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków albo zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków powinien zawierać m.in. imię, nazwisko (lub nazwę), numer PESEL lub REGON, numer NIP (o ile wnioskodawca go posiada) oraz adres zamieszkania lub siedziby wnioskodawcy. Wedle treści § 6 pkt 1, 4 i 5 Regulaminu, wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków albo zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie ścieków z osobą korzystającą z lokalu powinien zawierać elementy wskazane w § 5 Regulaminu, a ponadto m.in.: imię, nazwisko (lub nazwę), numer PESEL lub REGON, numer NIP (jeśli osoba taka go posiada) oraz adres osoby korzystającej z lokalu, co do której składany jest wniosek o zawarcie umowy wraz z umocowaniem do złożenia wniosku w imieniu i na rzecz tej osoby (pkt 1); oświadczenie wnioskodawcy o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń, o których mowa w art. 6 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywanie przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne rozliczeń (pkt 4); schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w budynku (pkt 5). Treść § 9 ust. 7 Regulaminu stanowi natomiast, że warunkiem przyłączenia nieruchomości do sieci gminnej jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne kontroli robót. Natomiast § 14 ust. 2 Regulaminu wskazuje, że reklamacja jest zgłaszana w formie pisemnej. Powyższą uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy w Hajnówce zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 19 ust. 5 u.z.z.w., tj. zawartą tam delegację ustawową przez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie, przez: – brak faktycznego określenia w treści § 3 i 4 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie wymaganej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, a w zakresie jakości wody, odesłanie do przepisów wykonawczych u.z.z.w., co nie spełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie; – wskazanie w § 5 pkt 1 i w § 6 pkt 1 Regulaminu, że we wniosku o zawarcie umowy na usługi przedsiębiorstwa należy podać dane identyfikacyjne wnioskodawcy, m.in. nr NIP lub REGON, co narusza w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 i 6 u.z.z.w., bowiem podanie ww. nr nie stanowi warunków zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzania ścieków, w świetle ww. przepisu , co w konsekwencji powoduje przekroczenie delegacji ustawowej w ww. zakresie; – nałożenie w § 6 pkt 4 i 5 Regulaminu, na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego, obowiązku dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń, o których mowa w art. 6 ust. 6 pkt 3 i 4 u.z.z.w. oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłaty wynikających z taryfy za dokonywanie przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne rozliczeń oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w budynku, choć w przepisach u.z.z.w. nie przewidziano konieczności załączania do wniosku tego rodzaju oświadczeń, co skutkuje przekroczeniem delegacji ustawowej w ww. zakresie; – uzależnienie w § 9 ust. 7 Regulaminu przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od wcześniejszego zawarcia pisemnego uzgodnienia z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót, chociaż w przepisach u.z.z.w. nie przewidziano tego typu warunków, co skutkuje przekroczeniem delegacji ustawowej w ww. zakresie; – zgłoszenie reklamacji w formie pisemnej, o czym stanowi § 14 ust. 2 Regulaminu, podczas gdy u.z.z.w. nie zawężają formy składania reklamacji tylko co do formy pisemnej, a ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określił w sposób szczegółowy formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czeremcha wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że każdy mieszkaniec Gminy Czeremcha ma aktualną informację dotyczącą jakości wody, która jest informacją ogólnodostępną. Wynika z niej również jakie konkretnie parametry ma dostarczana woda. Ponadto Gmina wskazała na funkcjonujący w obrocie prawnym obowiązek dokładnego określenia strony umowy, czemu służyć ma wskazanie NIP lub REGON. Wymagane zaś oświadczenia wnioskodawcy zamierzającego zawrzeć umowę oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej, podyktowane są w ocenie Redy względami uświadamiania współzamieszkujących o odpowiedzialności za pobraną wodę, sprawność instalacji wewnątrz budynku i zasadach rozliczeń. Wskazanie jako warunku przyłączenia nieruchomości do sieci, pisemnego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót, jest wypełnieniem delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. W ocenie Rady, zapis z § 14 ust. 2 Regulaminu nie wyklucza możliwości złożenia reklamacji w innej formie niż pisemna. Ta zaś forma ma umożliwić adresatowi reklamacji poznanie argumentacji i powodów reklamacji. Zapis ten stanowi wypełnienie dyspozycji z art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. Podczas rozprawy sądowej w dniu 15 czerwca 2021 r. Prokurator sprecyzował skargę w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 7 zamiast § 9 pkt 7 oraz zmodyfikował zaskarżenie w części § 3 poprzez przyjęcie, że chodzi o § 3 ust. 1 pkt 3. Wskazał również, że nie popiera skargi w zakresie § 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przepis art. 19 u.z.z.w. ściśle zatem określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem imperatywnym "regulamin określa", co oznacza że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Z taką też kategorią naruszenia prawa mamy do czynienia w przypadku § 3 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej chwały, który jak słusznie podnosi Prokurator w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Stanowisko to Sąd w składzie obecnym w pełni podziela. W omawianym postanowieniu brak jest bowiem faktycznego określenia w zakresie dostarczania wody o minimalnym poziomie jakościowym, z jednoczesnym odesłaniem do wymagań określonych w przepisach wykonawczych do ustawy. Tymczasem jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20, skoro z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. wynika, że regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji ustawowej narusza powołany przepis. Również podkreślenia wymaga, że pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w tym przepisie, oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje się, że odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom nie tylko minimalnego ciśnienia wody i minimalnej ilości dostarczanej wody, ale też określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20), a tego parametru w przywołanym § 3 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zabrakło. Zdaniem Sądu zasadny jest również zarzut niezgodności § 5 pkt 1 i § 6 pkt 1 załącznika zaskarżonej uchwały z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 2 i 6 u.z.z.w., z uwagi na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 tej ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące (art. 6 ust. 3 ustawy): 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. W tym kontekście należy stwierdzić, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym należało uznać, że zapisy wskazujące, że we wniosku o zawarcie umowy na usługi przedsiębiorstwa należy podać dane identyfikujące wnioskodawcę, między innymi numer PESEL, NIP lub REGON, są nieuprawnione. W świetle bowiem regulacji ustawowych podanie tych numerów nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, co więcej kwestionowany zapis regulaminu, nie zawiera negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy, w przypadku nie podania tych danych. Dodatkowo zauważyć należy, że treść obu tych postanowień jest nieprecyzyjna i może w przyszłości budzić problemy interpretacyjne. O ile do określenia osób fizycznych odnosi się niewątpliwie sformułowanie: imię, nazwisko, PESEL, o tyle w stosunku do osób prowadzących działalność gospodarczą może zachodzić wątpliwość, czy chodzi o wskazanie imienia, nazwiska i PESEL -u osoby reprezentującej przedsiębiorcę lub alternatywnie wskazanie jej pełnej nazwy, REGONu i NIPu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 364/19). Ponadto, o ile stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.1292) przedsiębiorca umieszcza w oświadczeniach skierowanych w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej do oznaczonych osób i organów numer identyfikacji podatkowej (NIP) oraz posługuje się tym numerem w obrocie prawnym i gospodarczym, o tyle nie ma takiego obowiązku w zakresie wskazywania nr REGON. Zgodnie bowiem z ust. 4 tego przepisu, przy załatwianiu spraw organ może żądać od przedsiębiorcy, dla celów identyfikacji, podania wyłącznie firmy przedsiębiorcy oraz numeru identyfikacji podatkowej (NIP) nie zaś numeru REGON (podobnie wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.03.2021 r. sygn. akt II SA/Bk 152/21 i wyrok NSA z 7.07.2020 r. sygn. akt II OSK 536/20, CBOSA). Powyższa uwaga odnośnie zawarcia w Regulaminie, regulacji które wykraczały poza zakres ustawowego umocowania organu gminy, do stanowienia prawa miejscowego, dotyczy także wskazywanych w skardze zapisów § 6 pkt 4 i 5 Regulaminu, w ramach których to nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń (pkt 4) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego (pkt 5). W obu tych kwestiach Prokurator zasadnie zarzucił tym regulacjom, brak ich oparcia w delegacji ustawowej. W przepisach ustawy nie przewidziano bowiem konieczności dołączania do wniosku oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania oraz obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat, ani obowiązku dołączania schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w art. 6 ust. 6 u.z.z.w. ustawodawca sprecyzował warunki, które muszą zostać spełnione, ażeby na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawarło umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku. Niedopuszczalna jest tym samym modyfikacja przepisów rangi ustawowej oraz nakładanie na adresatów aktu prawa miejscowego dodatkowych obowiązków, nieprzewidzianych w ustawie. W § 9 ust. 7 Regulaminu zastrzeżono, że warunkiem przyłączenia nieruchomości do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót. W ocenie Sądu, uzależnienie przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej w przedsiębiorstwem przekracza upoważnienie z art. 19 u.z.z.w. Trafne jest także stanowisko Prokuratora, że określając w § 14 ust. 2 Regulaminu, że zgłoszenie reklamacji następuje w formie pisemnej narusza przepisu ustawy upoważniającej, albowiem ta nie zawęża formy składania reklamacji tylko do formy pisemnej (art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w.). W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. W konsekwencji powyższych ustaleń za błędne należy uznać stanowisko organu, że Rada nie wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia, a zarzuty Prokuratora są w tej mierze bezzasadne. Jak bowiem wskazano i umotywowano powyżej, wszystkie zakwestionowane w skardze postanowienia Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały ewidentnie wykraczają poza delegację ustawową lub nie wypełniają tej delegacji. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 pkt 1, § 6 pkt 1, 4 i 5, § 9 ust. 7 oraz § 14 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, o czym orzekł jak w sentencji.