II SA/Bk 380/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 października 2012 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...].03.2012 r. nr [...]P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...]z dnia [...].02.2012 r. nakazującą Powiatowemu Zarządowi Dróg w B. zaniechanie dalszych robót budowlanych na przebudowanej i rozbudowanej drodze powiatowej Nr [...] obr. ewid. C. gm. T. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Po rozpatrzeniu wniosku Zastępcy Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B., działającego w imieniu Zarządu Powiatu B. o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, decyzją z dnia [...].09.2011 r. nr [...]Starosta B. udzielił Zarządowi Powiatu B. pozwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie z rozbudową drogi powiatowej Nr[...], przejście przez m. C. gm. T. na działkach o nr ewid. [...]w zakresie: przebudowy i rozbudowy drogi powiatowej Nr [...] z dostosowaniem do parametrów technicznych dla drogi klasy L, od km rób. 0+610 (co odpowiada km 1+545,00 drogi wg ewidencji) do km rob. 1+545 (co odpowiada km 0+610 drogi wg ewidencji); budowy odcinka kanalizacji deszczowej; na działkach [...]przestawienia trzech słupów energetycznych oraz wycinki drzew. W decyzji organ określił nr działek tj.[...], które zostały w całości przeznaczone pod pas drogowy i stały się własnością Powiatu B. Zawiadomieniem z dnia .09.2011 r. Powiatowy Zarząd Dróg w B., występujący w imieniu Zarządu Powiatu B., zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o rozpoczęciu robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...].09.2011 r., wniesionego przez D. J. (właścicielkę działki nr [...]) działającą w imieniu własnym oraz w imieniu I. J. (właścicielki działki nr [...]), decyzją z dnia [...].10.2011 r.nr [...]Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na skutek powiadomienia przez D. J. o prowadzeniu robót drogowych w miejscowości C. gm. T. K., pomimo decyzji Wojewody P. z dnia [...].10.2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...].11.2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia prac drogowych, polegających na przebudowie z rozbudową drogi powiatowej Nr [...] w m. C. gm. T. i wyznaczył termin oględzin na dzień [...].11.2011 r. Na podstawie zgromadzonych dokumentów i przeprowadzonych oględzin organ ustalił, że wytyczenie obiektu przez uprawnionego geodetę nastąpiło w dniu [...].09.2011 r. oraz, że roboty budowlane trwały do dnia [...].10.2011 r. W związku zaś z uchyleniem przez Wojewodę P. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w dniu [...].10.2011 r. inspektor nadzoru inwestorskiego wpisem do dziennika budowy wstrzymał prowadzenie wszelkich prac budowlanych. Ponadto ustalono, że w dniu [...].10.2011 r. inwestor zgłosił w Starostwie Powiatowym w B. zamiar wykonania przebudowy drogi powiatowej nr [...] przejście przez m. C., na przedmiotowych działkach [...] w zakresie wykonania warstwy ścieralnej z betonu asfaltowego na istniejącej nawierzchni bitumicznej oraz uzupełnienie poboczy kruszywem. Pismem z dnia [...].11.2011 r. nr [...]Starostwo Powiatowe poinformowało inwestora, że przyjmuje zgłoszenie bez sprzeciwu, tym samym Powiatowy Zarząd Dróg nabył prawo do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Mając powyższe ustalenia na względzie, postanowieniem z dnia [...].12.2011 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...].10.2011 r. uznając, że zgłoszenie na wykonanie robót zostało przyjęte z uchybieniem przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez Powiatowy Zarząd Dróg w B., postanowieniem z dnia [...].01.2012 r. nr [...]P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...].02.2012 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał Powiatowemu Zarządowi Dróg w B. zaniechanie dalszych robót budowlanych na przebudowywanej i rozbudowywanej drodze powiatowej nr [...] przebiegającej przez m. C. gm. T. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Pan M. J. działający w imieniu Powiatowego Zarządu Dróg w B. złożył odwołanie, w którym wskazał, że nieprawidłowości organu polegające na podjęciu decyzji przed rozpatrzeniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na ostateczne postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].01.2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].03.2012 r. nr [...]P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że uregulowana w art. 50 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 ww. ustawy. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter zaradczy w sprawie, w której badana jest legalność budowy. Po nim zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, w której powinny też być wyjaśnione ewentualne wątpliwości występujące na etapie wstrzymania wykonania robót budowlanych. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaznaczył, że organ pierwszej instancji zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przed upływem 2 miesięcy po wydaniu postanowienia z dnia [...].12.2011 r. w dniu [...].02.2012r. wydał decyzję o zaniechaniu dalszych robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał również, że wydanie powyższej decyzji przez organ pierwszej instancji nie uniemożliwia stronie złożenia skargi do WSA na ostateczne postanowienie wydane przez organ drugiej instancji. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i kończy ona postępowanie naprawcze w sprawie wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do tutejszego Sądu złożył Powiatowy Zarząd Dróg w B., wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo. Powiatowy Zarząd Dróg w B. w uzasadnieniu skargi opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a także wskazał zarzuty zawarte w skardze na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].01.2012 r. Zaznaczył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., nie czekając na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w dniu [...].02.2012 r. wydał decyzję nakazującą zaniechanie robót budowlanych. Ponadto Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...].02.2012 r. nie dotyczy przedsięwzięcia, dla którego w dniu [...].10.2011 r. dokonano zgłoszenia w Starostwie B., przez co naruszył przepisy k.p.a. w tym zakresie. Organ odwoławczy w związku z nierozpatrzeniem w całości materiału dowodowego naruszył art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. Strona skarżąca zaznaczyła również, że jeśli organ nadzoru budowlanego dokonuje oceny działań organu architektonicznego pierwszej instancji, to powinien również dokonać oceny działania organu architektonicznego drugiej instancji. Zdaniem Powiatowego Zarządu Dróg decyzja Wojewody P. z dnia [...].10.2011 r. narusza prawo, przez co jest nieważna. Skarżący wskazał jednocześnie przesłanki, jakie przyjął Wojewoda P., uchylając decyzję Starosty B. z dnia [...].09.2011 r. Ponadto strona skarżąca podniosła, że zaniechanie przez organ II instancji wyjaśnienia swoich zarzutów, w postępowaniu dowodowym, w odniesieniu do wydanej przez Starostę Powiatu B. decyzji nr [...]z dnia [...].09.2011 r. skutkowało uchyleniem wymienionej decyzji w całości. W ocenie Skarżącego gdyby organ II instancji, działając na podstawie 138 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, na co wskazuje dyspozycja art. 107 § 3 k.p.a. , to uchylenie decyzji w całości nie byłoby możliwe, gdyż wadą dotknięta byłaby tylko część decyzji dotycząca działek o nr geod. [...] i [...] C., gm. T. Zadanie drogowe mogłoby być wówczas realizowane niezależnie od postępowania zmierzającego do pozyskania części lub całości działek o nr [...] i [...]. Powiatowy Zarząd Dróg w B. nie byłby zmuszony do poszukiwania rozwiązań (jakim było złożenie spornego zgłoszenia) zmierzających do zabezpieczenia wykonanych, na drodze publicznej robót, aby nie uległy zniszczeniu w okresie zimowym i nie zostały zmarnowane środki publiczne, tak trudne do pozyskania na inwestycje drogowe. Poza tym wskazano, że w zaskarżonej decyzji zabrakło odniesienia do zaistniałych okoliczności faktycznych podnoszonych w kolejnych pismach Powiatowego Zarządu Dróg w B. Ocenie poddano jedynie prawidłowość kolejno wydawanych decyzji i postanowień organów nadzoru budowlanego, bez uwzględniania przepisów "specustawy drogowej" istotnych dla całości sprawy. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Budowlany w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, że nie zgadza się z zarzutem Skarżącego odnośnie nierozpatrzenia całości materiału dowodowego. Organ zbadał bowiem zgromadzony w sprawie komplet dokumentów i odniósł się do wszystkich kwestii. Działając na podstawie art. 84a ust. 2 pkt 1 oceniono, że przyjęcie przez Starostwo zgłoszenia naruszyło obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Organ zaznaczył , że dokonanie "skutecznego" zgłoszenia nie stanowi usprawiedliwienia i legalizacji inwestycji, na którą organ administracji architektoniczno-budowlanej nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja, jak słusznie wskazuje organ jest ściśle powiązana z postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, które zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...].12.2011 r. i utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...].01.2012 r. przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na w/w postanowienie wyrokiem z dnia [...].10.2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/BK 249/12. Sad nie podziela zarzutu skargi, iż organ powinien wstrzymać się z wydaniem zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na postanowienie z dnia [...].01.2012 r. Taka zależność nie powstaje, skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych miało status orzeczenia ostatecznego w administracyjnym toku instancji, natomiast sąd administracyjny ma za zadanie kontrolować legalność postanowienia, nie jest zaś organem odwoławczym trzeciej instancji. Kompetencje sądów administracyjnych określa art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej: p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, skład orzekający nie stwierdził uchybień. Decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych stanowiła następstwo, wcześniej wydanego, postanowienia o wstrzymaniu wykonania tych robót. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) organ , który wstrzymał roboty budowlane ma obowiązek wydać decyzję przed upływem 2 miesięcy od daty wydania postanowienia wstrzymującego. Zaskarżona decyzja kończy tzw. postępowanie naprawcze. W wyroku z dnia 12.09.2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1198/06 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w razie przerwania budowy obiektu budowlanego, prowadzonej na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja w toku budowy została uchylona, jest możliwe zakończenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Sąd nie miał zatem wątpliwości, że decyzja jest zgodna z prawem materialnym. Należy zauważyć, że znaczną część skargi Skarżący poświęcił krytyce decyzji Wojewody P. z dnia [...]10.2011 r. uchylającej w całości decyzję Starosty B. z dnia [...].09.2011 r. udzielającej Zarządowi Powiatu B. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Kwestia ta nie stanowi przedmiotu sprawy niniejszej i w ocenie Sądu nie powinna mieć miejsca, skoro "krytyczna" decyzja Wojewody nie została podważona w postępowaniu sądowoadministracyjnym (takie postępowanie w ogóle nie było wszczęte). Ustosunkowanie się Sądu do zarzutów dotyczących decyzji Wojewody z dnia 19.10.2011 r., pozostaje poza kognicją Sądu w sprawie niniejszej. Skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na postawie art. 151 p.p.s.a.