II SA/Bk 381/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, na skutek wznowienia postępowania, decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie przejęcia na własność Państwa mienia nieruchomego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego S. z dnia [...] lutego 1949 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa mienia nieruchomego pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, we wsi J., gmina B., pow. s. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego S. z dnia [...] lutego 1949 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa mienia nieruchomego pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, we wsi J., gmina B., pow. s. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 26 listopada 2008 r. M. F. złożyła wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania. Jako podstawę wznowienia wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu podała, że istotną dla sprawy nową okolicznością jest to, że dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) – stanowiący podstawę prawną orzeczenia Starosty Powiatowego S., wszedł w życie w dniu 17 września 1947 r., czyli po przesiedleniu jej rodziny, które miało miejsce w dniu 5 września 1947 r. W związku z tym nie mógł on dotyczyć nieruchomości A. C. – ojca wnioskodawczyni, na co powołano się w tym orzeczeniu. Tym samym organ rozstrzygając sprawę złamał jedną z podstawowych zasad systemu prawnego dotyczącą tego, że prawo nie działa wstecz i faktycznie wydał orzeczenie bez podstawy prawnej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wznowiło postępowanie w opisanej na wstępie sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówiło uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] lutego 2005 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego S. W uzasadnieniu wskazano, że powołany przez wnioskodawczynię dekret (jego treść łącznie z datą jego wejścia w życie) jest aktem prawotwórczym i nie może być kwalifikowany jako "okoliczność faktyczna" lub "nowy dowód", o którym organ rozstrzygający sprawę mógł nie wiedzieć. Brak wiedzy o dacie wejściu w życie przepisów prawa można byłoby uznać jedynie jako nieznajomość treści prawa, co nie jest przesłanką uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodziła się M. F. i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliła, że organ niewłaściwie uznał, iż przedstawione przez nią fakty nie mogą stanowić przesłanki do wznowienia postępowania. Kwestionując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji podkreśliła, że "nie przywołuje przedmiotowego dekretu jako nowego dowodu, ale wskazuje na jego błędne zastosowanie w stosunku do niej, które faktycznie w ogóle nie powinno mieć miejsca". Nadto podała, że wskazana w zaskarżonym orzeczeniu okoliczność, iż nieznajomość prawa nie może być traktowana jako przesłanka uregulowana w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie powinna być elementem uzasadnienia. Podniosła, że organ nie zwrócił uwagi na fakt, iż została ona wywieziona w dniu 5 września 1947 r., tj. w dniu ogłoszenia dekretu o przejęciu na własność państwa mienia osób przesiedlonych do ZSRR, który wszedł w życie już po dokonaniu przesiedlenia - 17 września 1947 r. Stąd przepisy dekretu jej nie dotyczą, bowiem prawo nie może działać wstecz. Wnioskodawczyni zwraca też uwagę na fakt, iż w toku wznowionego postępowania nie sprecyzowano, na podstawie jakiego orzeczenia "nastąpiło rozdysponowanie nieruchomości należącej do A. C.". Okoliczność niemożności ustalenia orzeczenia, na podstawie którego nastąpiło przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo jest jej zdaniem "mylne i dalekie od faktów". W ocenie odwołującej, przywołanie w toku postępowania prowadzonego z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 1949 r. okoliczności, iż dokumenty dotyczące sprawy spłonęły jest także nieścisłością, bowiem przedmiotowe orzeczenie nie spłonęło i znajduje się w zasobach Starostwa Powiatowego w S. Końcowo stwierdziła, że wywłaszczenie nastąpiło nie tylko w oparciu o dekret, który faktycznie nie dotyczył jej rodziny, ale również na podstawie orzeczenia Starosty Powiatu S. z dnia [...] lutego 1949 r., w którym wśród osób wywłaszczonych nie figurowało nazwisko jej ojca – A. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zakwestionowane orzeczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa, podzieliło stanowisko organu zajęte w zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że treść dekretu łącznie z datą jego wejścia w życie nie może być kwalifikowany jako "okoliczność faktyczna" lub "nowy dowód", gdyż jest aktem prawotwórczym. Nadto organ dokonał analizy pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa i stwierdził, że żadna z nich nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Ustosunkowując się zaś do kwestii dotyczących błędnego zastosowania w stosunku do wnioskodawczyni przepisów dekretu oraz braku sprecyzowania na podstawie, jakiego orzeczenia nastąpiło rozdysponowanie nieruchomości należącej do jej ojca organ pokreślił, że nie mają one znaczenia dla wyniku sprawy wszczętej z wniosku o wznowienie postępowania. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła M. F. W treści skargi podała, że wydana decyzja oraz poprzedzające ją orzeczenie z dnia [...] lutego 2009 r. naruszają prawo, poprzez uznanie, iż przedstawione przez nią fakty "nie mogą stanowić przesłanki do wznowienia postępowania". Nie zgadzając się z argumentacją zawartą w kwestionowanej decyzji podkreśliła, iż fakty te stanowią nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jej zdaniem to, że dekret z dnia 5 września 1947 r. wszedł w życie 17 września 1947 r., a więc już po przesiedleniu jej rodziny, jest niewątpliwie nową istotną dla sprawy okolicznością faktyczną, istniejącą w dacie wydania decyzji przez Kolegium, w rozumieniu powołanego przepisu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja odmawiająca uchylenia - na skutek wznowienia postępowania - decyzji ostatecznej, z uwagi na ustalenie, iż przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia, tj. pojawienie się nowych okoliczności i dowodów, w rzeczywistości nie wystąpiła. Na wstępie podnieść należy, iż kodeks postępowania administracyjnego, w drodze wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnych, dopuszcza możliwość weryfikowania przez organy administracji wydanych przez nie decyzji. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zatem zakresem sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92 ONSA 1993, z. 4, poz. 92). Celem wznowieniowego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w trybie zwykłym (por. uchwała NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 11/02, ONSA 2003/3/86). Stosownie do art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Przesłanki wznowienia postępowania to przesłanki, których wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia tę możliwość prawną od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku dwóch przesłanek negatywnych. Przesłankami pozytywnymi są: rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną i wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa podstaw prawnych wznowienia. Przesłanki negatywne to: przesłanka terminu - art. 146 § 1 kpa oraz przesłanka dotycząca tego, że treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania odpowiadałby treści decyzji ostatecznej - art. 146 § 2 kpa. Oznacza to, że możliwość wzruszenia decyzji w tym nadzwyczajnym trybie z powodu wystąpienia którejś z istotnych wad postępowania określonych powyższym przepisem, ograniczona jest do wyraźnie wskazanych przypadków bez możliwości zastosowania uznania administracyjnego przy ich stosowaniu. Formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 149 kpa. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia - art. 149 § 1 kpa, natomiast odmowa wznowienia postępowania, stosownie do § 3 art. 149 kpa następuje w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że nadzwyczajny tryb postępowania, jakim jest wznowienie postępowania uruchamiany jest w wyniku wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i 2 kpa. Ten akt procesowy jedynie otwiera drogę do dalszego postępowania, którego przedmiotem jest badanie rzeczywistego zaistnienia podstawy wznowienia jak i ocena skutków, jakie jej istnienie wywiera na rozstrzygnięcie sprawy. Przechodząc do meritum wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem M. F. złożonym w dniu 26 listopada 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatu S. z dnia [...] lutego 1949 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa mienia nieruchomego pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, we wsi J., gmina B., pow. s. Jako podstawę żądania wskazano art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym do kwestii zbadania powyższej podstawy wznowienia postępowania, pozostawiając poza zakresem kognicji organów inne okoliczności dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Podkreślić bowiem należy, iż organ administracji publicznej związany jest żądaniem zawartym w podaniu i nie może zmienić z urzędu jego kwalifikacji (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1988 r., IV SA 35/88, PiŻ 1988, Nr 30, s.15). W konsekwencji i kognicja sądu ogranicza się tylko do zbadania legalności skarżonego rozstrzygnięcia, pomijając pozostałe zarzuty – skierowane do ostatecznej decyzji podjętej we wskazanej dacie. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, należy rozumieć więc okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie znane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich nie należy natomiast dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 r., I SA/Lu 26/97, niepublikowany). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie mogło nastąpić uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie zaistniała podstawa wznowienia wskazana przez wnioskodawczynię – art. 145 § 1 pkt 5 kpa ani też żadna inna z podstaw określonych w art. 145 § 1 i art. 145 a kpa. We wniosku o wznowienie postępowania wskazano, że istotną dla sprawy nową okolicznością jest to, iż dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) – stanowiący podstawę prawną orzeczenia Starosty Powiatowego Sokólskiego, wszedł w życie 17 września 1947 r., czyli po przesiedleniu rodziny wnioskodawczyni, które miało miejsce 5 września 1947 r. W związku z tym akt ten nie mógł dotyczyć nieruchomości A. C. – ojca wnioskodawczyni, na co powołano się w przedmiotowym orzeczeniu. Tym samym organ rozstrzygając sprawę złamał jedną z podstawowych zasad systemu prawnego dotycząca tego, że prawo nie działa wstecz i faktycznie wydał orzeczenie bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu stanowisko organu zajęte w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe. Jak już bowiem wskazano powyżej do nowych okoliczności faktycznych czy też nowych dowodów nie może być zakwalifikowane zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa. Stąd stwierdzić należy, że data wejście w życie przedmiotowego dekretu, jak i jego treść nie stanowią podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Podnieść przy tym należy, że organ administracji publicznej zasadnie również przyjął, że błędne zastosowanie przedmiotowego dekretu w stosunku do wnioskodawczyni jak i brak ustaleń w zakresie tego, na jakiej podstawie rozdysponowano nieruchomości należące do jej ojca nie mają znaczenia w sprawie o wznowienie postępowania, gdyż nie stanowią żadnej z podstaw wznowienia. Brak przyczyn wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa powoduje wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA sygn. akt II SA 113/99 Lex nr 46255). Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa jest zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa (w tym wypadku określonych w pkt 5 art. 145 § 1). W wyroku z dnia 9 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1788/99 NSA przyjął, że uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia z wynikiem negatywnym - rażąco narusza zasadę trwałości decyzji oraz przepisy regulujące ten tryb postępowania - co prowadzi do wady takiej decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (LEX nr 75514). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.