II SA/Bk 384/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi W. P. i R. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta Wysokie M. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. W. P. i R. P. zwrócili się Starosty W. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów miasta W. M. poprzez wpisanie ich jako właścicieli działki nr [...] położonej w mieście W. M. W uzasadnieniu wniosku podali, iż Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r. w części dotyczącej działki oznaczonej przy wywłaszczeniu numerem [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej posiadanie spadkobierców F. P. i rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. Powyższe decyzje nie były skarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a zatem są ostateczne. W wyniku rozpoznania sprawy Starosta W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił wprowadzenia żądanej zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta W M.. Organ stwierdził, iż wnioskowany wpis może nastąpić dopiero po przedłożeniu dokumentów potwierdzających, że F. P. w dacie wywłaszczenia był właścicielem działki nr [...] o powierzchni [...] m². Starosta powołał się na art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym: "w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części", stwierdzając jednocześnie, iż od dnia 1 lipca 1989 r. władającego wykazuje się tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych. Uzupełniając powyższe wskazano, iż organ prowadzący ewidencję gruntów nie może rozstrzygać w swoim postępowaniu o prawie własności do nieruchomości, ponieważ zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny. Nie godząc się z tą decyzją W. P. oraz R. P. odwołali się do organu wyższego stopnia wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zmianę dotychczasowej decyzji. Kwestionowanej decyzji zarzucili błędną wykładnię przepisów prawa i orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według skarżących nie było przeciwwskazań, aby Starosta na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r. Nr [...] orzekającego w pkt [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działki nr 1 (obecny nr [...]) o powierzchni [...] m² oraz postanowienia Sądu Rejonowego w W. M. z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. akt. [...] o nabyciu praw do spadku po F. P. dokonał wpisu prawa własności działki nr [...] na rzecz skarżących. Dla wykonania takiego zapisu w rejestrze gruntów nie miało bowiem żadnego znaczenia istniejące prawo własności tej działki zapisane na rzecz Miasta W. M. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. nie podzielił jego zarzutów i decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ podkreślił, iż orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1953 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczyło omawianą nieruchomość za odszkodowaniem w formie działki zamiennej (pkt [...] orzeczenia). Celem wywłaszczenia dokonanego w [...] r., było nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dla utworzenia lotniska wojskowego w W. M.. Większość nabywanych wówczas nieruchomości miała nieuregulowany stan prawny. Dotyczyło to także przedmiotowej nieruchomości nr 1 o powierzchni [...] m². W dacie wywłaszczenia, działka ta stanowiła posiadanie spadkobierców F. P. żony R., oraz synów R. i W.. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż na skutek wniosku skarżących Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] stwierdził nieważność powyższego orzeczenia. Działka ta, w związku z prowadzonym w 2001 r. postępowaniem w sprawie zwrotów wywłaszczonych nieruchomości otrzymała nowy nr [...] i powierzchnię [...] ha. Następnie decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] prawo własności tej działki z mocy prawa nabyło Miasto W. M.. Stan ten został ujawniony w księdze wieczystej nr [...] . Obecnie w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta W. M., będąc we władaniu Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd P.. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków podaje się właściciela nieruchomości, a poczynając od 1 lipca 1989 r., gdy przepisy cytowanej ustawy weszły w życie, także władającego, z tym, że tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych (art. 51). Zmiany w ewidencji gruntów po stronie podmiotowej wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Stosownie bowiem do § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) prawa właścicieli uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, podstawą żądanej zmiany jest ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r. orzekająca w pkt [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w obrębie W. M., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² stanowiącej posiadanie spadkobierców F. P.. W ocenie organu powyższe orzeczenie nie może jednakże stanowić podstawy dokonania wnioskowanych wpisów, albowiem żądanie to w istocie jest wszczęciem sporu o własność gruntów, który to spór nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu ewidencyjnym. Organ podkreślił, iż ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem o charakterze deklaratoryjnym, służącym ujawnianiu bezspornych danych o nieruchomościach i właścicielach ustalonych w innych postępowaniach. Organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień w zakresie tytułów własności. Sprawy tego rodzaju rozpatruje sąd w drodze postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, względnie w innych trybach. Od tej decyzji W. P. i R. P. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o jej uchylenie w całości, jako naruszającej przepisy art. 7, 80 i art. 107 § 3 kpa. Skarżący podnieśli, iż spadkobiercy F. P. byli w roku [...] r. właścicielami działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha (obecnie oznaczonej nr [...]), położonej w obrębie miasta W. M.. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczono w/w działkę pod budowę lotniska. Po zmarłym F.P. Sąd Rejonowy w W. M. ustalił postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. akt I Ns [...] prawa do spadku na rzecz synów W. i R. P. w równych częściach. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymaną decyzją organu wyższego stopnia stwierdził nieważność orzeczenia z [...] stycznia 1953 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W tym stanie faktycznym organy obu instancji wydając decyzje odmowne odniosły się w nich jedynie do sprawy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie zapisu jako współwłaścicieli działki nr [...] na W. P. i R. P. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. M.. Organy nie odniosły się natomiast - zarówno w sentencji decyzji jak i w uzasadnieniu - do podnoszonego przez nich od początku postępowania prowadzonego w tej sprawie żądania zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. M. na rzecz spadkobierców F. P na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. Nie wyjaśnienie tych okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy oraz celowe niepełne uzasadnienie wydanych decyzji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, iż wbrew twierdzeniom skarżących treść ich wniosku złożonego w tej sprawie wyraźnie wskazuje, iż żądali oni dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta W. M. poprzez wpisanie prawa własności działki [...] na rzecz spadkobierców F. P., a podstawą tej zmiany miała być ostateczna decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. Organ zwrócił ponadto uwagę, iż oznaczenie spornej nieruchomości przyjęto z rejestru pomiarowego z [...] r. sporządzonego w celu wywłaszczenia gruntów pod lotnisko, założenie zaś pierwszej ewidencji gruntów miasta W. M. nastąpiło w [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą kontrolowanej decyzji. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W myśl § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – zwanego rozporządzeniem, "do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymywanie w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi". Stosownie zaś do art. 22 ust. 3 ustawy, dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W konkretnej sprawie W. P. i R. P. wystąpili do Starosty W. z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W.M. polegającej na wpisaniu ich jako właścicieli działki nr [...] położonej w mieście W. M.. Podstawą tego wpisu miała być ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] (utrzymana decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] ) stwierdzająca nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1953 r. w części dotyczącej działki oznaczonej przy wywłaszczeniu numerem [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej posiadanie spadkobierców F. P.. Jak wynika z ustaleń organów administracji publicznej orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. wywłaszczyło sporną nieruchomość za odszkodowaniem w formie działki zamiennej (pkt [...] orzeczenia). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. stwierdził nieważność powyższego orzeczenia. Działka ta, w związku z prowadzonym w 2001 r. postępowaniem w sprawie zwrotów wywłaszczonych nieruchomości otrzymała nowy nr [...] i powierzchnię [...] ha. Decyzją zaś Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] prawo własności tej działki z mocy prawda nabyło Miasto W. M.. Stan ten został ujawniony w księdze wieczystej nr [...]. Obecnie w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta W. M., będąc we władaniu Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd P.. Powyższe okoliczności znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo wywiodły, iż decyzja stwierdzająca nieważność postępowania wywłaszczeniowego w części dotyczącej spornej działki nie jest dokumentem mogącym stanowić podstawę do dokonania wnioskowanych przez skarżących zmian w operacie gruntów i budynków miasta W. M. Przede wszystkim zauważyć należy, iż decyzja stwierdzająca nieważność postępowania wywłaszczeniowego nie jest dokumentem potwierdzającym prawo własności do określonej działki. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wskazuje jedynie na ciężką wadliwość decyzji, obarczając ją tą cechą od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Tymczasem jak trafnie wskazały organy administracyjne, w ewidencji gruntów i budynków podaje się właściciela nieruchomości, a poczynając od 1 lipca 1989 r. gdy przepisy cytowanej ustawy weszły w życie, także władającego, z tym, że tylko w odniesieniu do gruntów państwowych i komunalnych (art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51). Dodać również należy, iż ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach - prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonywanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności - art. 22 ust. 3 ustawy i § 46 ust. 2 rozporządzenia. W konkretnym przypadku dokument wskazywany przez skarżących jako podstawa dokonania wpisu nie posiada cech, o których mowa wyżej (nie stanowi tytułu prawnego). W tych uwarunkowaniach podzielić należy stanowisko organów, iż decyzja nieważnościowa otwiera skarżącym dopiero drogę do dochodzenia praw właścicielskich do omawianej nieruchomości, stanowiąc w istocie podstawę do wszczęcia sporu o własność gruntów. Postępowanie w powyższym przedmiocie nie może jednakże toczyć się przed organami ewidencyjnymi. Sprawy tego rodzaju rozpatruje sąd powszechny w drodze postępowania o uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym lub w innych trybach. W tym miejscu podnieść należy, iż problematyka dotycząca wprowadzania zmian w ewidencji gruntów była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z orzeczeń tych ponad wszelką wątpliwość wynika, iż zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny, co oznacza, iż nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencyjne nie mogą zatem samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (tak: wyrok z dnia 17.02.1993 r., sygn. akt II SA1155/92, opubl. ONSA 1994/2/61; wyrok z dnia 16.04.1998 r., sygn. akt II SA 258/98, opubl. LEX nr 41288; wyrok z dnia 20.08.1988 r. sygn. akt II SA 766/98, opubl. LEX nr 82005). Mając na uwadze przedstawianą powyżej specyfikę postępowania ewidencyjnego stwierdzić należy, iż w omawianym postępowaniu nie można domagać się ustalenia praw właścicielskich będących następnie podstawą dokonywania wpisów potwierdzających stan prawny danej nieruchomości. Starosta W. jako organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków nie posiada uprawnień do rozstrzygania poprzez wpisy do ewidencji o prawie własności nieruchomości, albowiem kompetencje te jak już wyżej wskazano zostały zastrzeżone sądom powszechnym. Stąd podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należy za całkowicie bezzasadne. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 77, 7 i 80 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżących nie nosi cech dowolności. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych względów uznać należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.