II SA/Bk 388/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Andrzeja P. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargę Zarządzeniem zastępczym Wojewody P. z dnia [...] marca 2012 r. został wygaszony mandat Wójta Gminy N. A. P. z powodu utraty prawa wybieralności spowodowanego skazaniem go prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. P. z dnia [...].08.2011 r. na karę pozbawienia wolności, za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Jako podstawę prawną Wojewoda P. powołał art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. t.j. z 2013 r., poz. 594), art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16.07.1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5.01.2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz. 113 ze zm.). Z uzasadnienia ww. zarządzenia wynikały następujące ustalenia: Komisarz Wyborczy w B. zwrócił się w dniu [...].12.2011 r. do Przewodniczącego Rady Gminy N. o podjęcie działań w celu wygaszenia mandatu Wójta Gminy N. Pana A. P. z powodu skazania go prawomocnym wyrokiem w dniu [...].08.2011 r. na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Przewodnicząca Rady Gminy N. poinformowała Komisarza, że dnia [...].01.2012 r. Rada Gminy N. odmówiła podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu Wójta. W tej sytuacji Wojewoda P. wezwał, pismem z dnia [...].01.2012 r., Radę Gminy N. do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy N. nadal nie podjęła uchwały o wygaszeniu mandatu Wójta. Organ nadzoru, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaszenia mandatu Wójta Gminy N. – A. P. Zdaniem Wojewody, wydanie zarządzenia zastępczego było konieczne z uwagi na okoliczność skazania Wójta wyrokiem sądu karnego za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, co następuje z mocy samego prawa, lecz wymaga potwierdzenia przez odpowiedni organ i w określonej formie prawnej. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2010 r., nr 176, poz. 1191) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5.01.2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks Wyborczy, mandat wójta wygasa w razie utraty prawa wybieralności. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw (zwanej dalej "ordynacją") w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. A. P. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia [...].03.2012 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności tego aktu bądź stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa lub uchylenie w całości. Skarżący wyjaśnił, że Wójtem Gminy N. jest od dnia [...].12.2010 r. Wykazał się pozytywnym działaniem dla rozwoju Gminy N. Znając dorobek skarżącego praz pracę włożoną dla dobra Gminy, Rada Gminy N., na sesjach w dniach [...].01.2012 r. i [...].02.2012 r. odmówiła podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu wójta. Zdaniem Skarżącego, Wojewoda P. powinien brać pod uwagę stanowisko Rady Gminy N., która mając wiedzę o zapadłym wyroku karnym, w głosowaniu demokratycznym opowiedziała się za utrzymaniem mandatu wójta. Nie zachodziły przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt skazania A. P. prawomocnym wyrokiem z dnia [...].08.2011 r. Sądu Rejonowego w B. P. na karę pozbawienia wolności, z zawieszeniem jej wykonania, za przestępstwo określone w art. 157 § 1 k.k. ścigane z urzędu (sygn. akt [...]). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utarty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Przesłanki posiadania prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) reguluje ordynacja, której przepisy mają zastosowanie również do wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o bezpośrednim wyborze (art. 2 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ordynacji, nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Należy zwrócić uwagę, że cytowany przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 24 listopada 2008 r. (sygn.. K 66/07; OTK-A 2008/9/158) Trybunał, uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku TK zawarto istotne uwagi, pomocne przy interpretacji przepisów dotyczących biernego prawa wyborczego. W szczególności Trybunał podkreślił, że prawa wyborcze nie są prawami absolutnymi. Bierne prawo wyborcze może podlegać koniecznym społecznie ograniczeniom i może być poddane bardziej surowym wymaganiom, niż czynne prawo wyborcze. Celem regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ordynacji było stworzenie gwarancji prawidłowego sprawowania funkcji przez osoby wchodzące w skład organów wykonawczych samorządu terytorialnego. Osoby te powinny charakteryzować się nie tylko tzw. Fachowością, ale także cechami takimi jak: nieposzlakowana opinia, nieskazitelny charakter czy walory moralne (...). Przyjmuje się powszechnie, ze osoby, które popełniły czyn zabroniony przez prawo karne, nie dają takiej samej rękojmi wykonywania obowiązków publicznych jak osoby, które nie popadły w konflikt z prawem karnym. Niewątpliwie zarówno wygaśnięcie mandatu, jak i utrata biernego prawa wyborczego, stanowi daleko idące wkroczenie przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego (biernego prawa wyborczego). Jednakże w niektórych wypadkach np. popełnienia przez osobę wybraną przestępstwa i skazania jej prawomocnym wyrokiem sądowym, pozbawienie jej mandatu jest działaniem odpowiadającym powadze sytuacji i chroni wyborców przed przedsięwzięciami jednostki niegodnej zaufania publicznego". W świetle powyższych ustaleń i argumentacji prawnej niewątpliwie w badanej sprawie zostały spełnione przesłanki wygaśnięcia mandatu Skarżącego. Taka sytuacja obligowała Radę Gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 ordynacji). Należy przy tym wskazać, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje ex lege, zaś uchwała rady gminy ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W sytuacji, kiedy Rada Gminy N. nie uczyniła zadość ww. obowiązkowi ustawowemu, prawidłowo Wojewoda P. działając w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał ten organ do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. Ponieważ Rada Gminy nie dostosowała się do wezwania, organ nadzoru miał w świetle art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania takiego aktu. W ocenie Sądu zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Nie mogą mieć znaczenia, dla wyniku sprawy niniejszej przesłanki inne niż ustawowe, w aspekcie przyczyn wygaszenia mandatu wójta. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ordynacji wyraźnie wskazuje jako przyczynę utraty prawa wybieralności fakt skazania osoby za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Dlatego też wydając zarządzenie zastępcze, Wojewoda P. nie był uprawniony do oceny pracy Skarżącego na stanowisku Wójta Gminy N., choćby jego zasługi rzeczywiście zyskały uznanie lokalnej społeczności i Rady Gminy N. Organ nadzoru słusznie zauważył, że wygaśnięcie mandatu wójta nastąpiło z mocy samego prawa, lecz musiało być urzędowo potwierdzone. Jednolite jest w tym względzie, orzecznictwo sądowoadministracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 31.01.2008 r. (II OSK 1599/07) wyraził tezę (którą aprobuje skład orzekający w niniejszej sprawie), w brzmieniu: "... wygaśnięcie mandatu następuje z mocy samego prawa, bezwarunkowo, z dniem wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Konieczne jest jednak urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, który nastąpił z mocy prawa, przez właściwy organ i w określonej prawnie formie. Takim aktem urzędowym jest uchwała rady gminy, a jeżeli rada nie podejmie takiej uchwały, pomimo wezwania wojewody, takim aktem jest zarządzenie zastępcze wydane przez wojewodę (...). Dopóki nie zostanie wydany taki akt, nie można się powoływać na to, że mandat wygasł". Wskazane powyżej motywy przemawiały za oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej: p.p.s.a. Dodatkowo Sąd widzi konieczność uzasadnienia swego stanowiska, zajętego na rozprawie w dniu [...].12.2013 r. w kwestii wydanego postanowienia oddalającego wniosek Skarżącego o odroczenie rozprawy. Według brzmienia art. 109 p.p.s.a. Sąd z urzędu odracza rozprawę m.in. wówczas, gdy: nieobecność strony jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Przez nadzwyczajne wydarzenie należy rozumieć niedające się przewidzieć zdarzenie wywołane przez siły przyrody lub inne zdarzenie nagłe, które uniemożliwia stawiennictwo na rozprawie takie, jak: powódź, zamieć śnieżna, katastrofa, śmierć osoby bliskiej, blokada dróg dojazdowych, itp. Przeszkodą do stawiennictwa skarżącego na rozprawie sądowej może być także choroba, która musi być nie tylko "znaną sądowi przeszkodą", ale i przeszkodą "której nie można przezwyciężyć". Dopiero spełnienie tych dwóch warunków stanowi podstawę do odroczenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.09.2011 r. w sprawie o sygn.. akt I OSK 1607/10 wypowiedział następującą tezę: "krótkotrwałe zwolnienie lekarskie stwierdzające niezdolność do pracy z jednoczesnym wskazaniem lekarskim "chory może chodzić" złożone przy wniosku o odroczenie rozprawy bez jednoczesnego przedstawienia jakichkolwiek innych okoliczności, które uniemożliwiałyby skarżącemu udział w rozprawie, nie daje podstaw do zastosowania art. 109 p.p.s.a.". Należy zaznaczyć, że obecność strony na rozprawie sądowej nie jest obowiązkowa, zaś w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przepisu, który stawiałby znak równości między nieuwzględnieniem wniosku strony o odroczeniem rozprawy i pozbawieniem jej możliwości obrony swoich praw (vide: prof. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" wyd. 3, 2008, s. 285). Sąd, w składzie orzekającym, popiera linię orzeczniczą oraz poglądy doktryny dotyczące wykładni art. 109 p.p.s.a, mające zapobiec nadużywaniu przez strony prawa do odraczania rozpraw. Sąd zwrócił uwagę na najnowszą uchwałę Sądu Najwyższego, wyrażającą daleko idący pogląd co do możliwości korzystania z prawa odroczenia rozprawy. Sąd Najwyższy, w sprawie o sygn.. akt III CZP 78/13 wypowiedział tezę: "nieobecność strony wywołana długotrwałą chorobą nie uzasadnia odroczenia rozprawy, jeżeli okoliczności wskazują, że wniosek jest nadużyciem prawa". Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że wniosek Skarżącego o odroczenie rozprawy z dnia [...] grudnia 2013 r. nie zawierał przyczyny, która stanowiłaby uzasadnioną podstawę do zastosowania art. 109 p.p.s.a. Skarżący złożył dokumentację lekarską oraz zwolnienie lekarskie wystawione przez specjalistę rehabilitacji medycznej na okres [...]-[...].12.2013 r. z zaznaczeniem "chory może chodzić". Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że Skarżący przebył zabieg operacyjny w dniu [...].10.2011 r. z powodu uszkodzenia naczyń ramiennych i nerwu pośrodkowego w dalszej części lewego ramienia. W dniu [...].12.2013 r. otrzymał skierowanie na zabiegi fizjoterapeutyczne, które (jak twierdzi) będą trwały do końca stycznia 2014 r. W ocenie Sądu, wskazane przyczyny nie stanowiły przeszkody, której "nie można przezwyciężyć", a Skarżący mógł stawić się do Sądu, jeżeli wyraziłby wolę brania udziału w rozprawie w dniu [...].12.2013r. co oczywiście nie było obowiązkowe. Dotychczasowe okoliczności sprawy wskazują na dążenie Skarżącego do przewlekania postępowania sądowego. Świadczą o tym następujące fakty: złożenie wniosku o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień [...].12.2013 r. w dniu [...].12.2013 r. w sytuacji, gdy zawiadomienie o terminie rozprawy otrzymał dnia[...].11.2013 r. Skoro Skarżący, w okresie zwolnienia lekarskiego ([...]-[...].12.2013 r.) nie musiał leżeć, a powinien uczęszczać na zabiegi rehabilitacyjne, to nie było przeszkód by stawił się na rozprawę. Wyboru terminów rehabilitacji nie sposób uznać za przypadkowe w sytuacji, gdy przebyty zabieg operacyjny miał miejsce 2 lata wcześniej. Skarga wpłynęła do Sądu dnia [...].05.2012 r. Skarżący brał udział w rozprawie w dniu [...].07.2012 r. i od tej pory składał wnioski o przyznanie praw pomocy, o wyłączenie składów orzekających (zakończone negatywnie). Postępowania tzw. Wpadkowe przedłużyły rozpoznanie sprawy. Skarżący miał do dyspozycji wystarczająco dużo czasu, by poddać się zabiegom rehabilitacyjnym nawet, gdyby uznać je za konieczne dla poprawy stanu zdrowia. Odroczenie rozprawy w świetle art. 109 p.p.s.a. stanowi sytuację wyjątkową i nadzwyczajną. Sąd takowej nie dopatrzył się w sprawie niniejszej uznając, że odmowa odroczenia rozprawy w dniu [...].12.2013 r. nie stanowi naruszenia prawa do obrony Skarżącego tym bardziej, że nie skorzystał on z możliwości składania pisemnych wyjaśnień oprócz złożonej skargi, zaś obecność na rozprawie nie była obowiązkowa.