II SA/Bk 39/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę Sąd Rejonowy w Bielsku Podlaskim Zamiejscowy VIII Wydział Karny w Siemiatyczach wyrokiem z dnia [...] stycznia 2018 r. orzekł wobec A. B. (dalej jako: "Skarżący") zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres sześciu lat. Wyrok ten został zmieniony orzeczeniem Sądu Okręgowego w Białymstoku VIII Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] lipca 2018 r., którym to orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na trzy lata tytułem środka karnego. W wykonaniu powyższego wyroku Starosta S. skierował Skarżącego na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu stwierdzenia ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami oraz na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. Starosta S. cofnął stronie uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B na okres od dnia 3 kwietnia 2017 r. do dnia 3 kwietnia 2020 r. Blankiet prawa jazdy Skarżącego nr [...] wydany w dniu [...] maja 2015 r. i obejmujący kat. A, B, B+E, C, C+E, D, D+E, T znajduje się depozycie Starosty S. W dniu [...] sierpnia 2018 r. Skarżący wystąpił do ww. organu z wnioskiem o wydanie prawa jazdy kat. A, C, C+E, D, D+E i T, wskazując, że wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2018 r. orzekał o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych jedynie w zakresie kat. B. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Starosta S. odmówił Skarżącemu wydania prawa jazdy kategorii C, C+E, D, D+E. Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymało ją w mocy. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., dalej jako: "ustawa"), organ odwoławczy podniósł, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu, co stosuje się również wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat.: AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kat. B; B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kat. B lub odpowiednio kat. C1, C, D1 lub D. Organ zauważył, że w znowelizowanym stanie prawnym, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jak i dysponującym już takim prawem jazdy, W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję do WSA w Białymstoku została ona zaskarżona w całości. Autor skargi zarzucił jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, przez ich błędną wykładnię i odmowę wydania Skarżącemu dokumentu prawa jazdy w zakresie w jakim nie został orzeczony zakaz sądowy w wyroku Sądu Rejonowego w Bielsku Podlaskim Zamiejscowy VIII Wydział Karny w Siemiatyczach z dnia [...] stycznia 2018 r., zmieniony wyrokiem Sądu Okręgowego Wydział VIII Karny Odwoławczy w Białymstoku z dnia [...] lipca 2018 r. oraz błędne przyjęcie, że prawo jazdy kat. C, C+E, D, D+E nie może być wydane osobie, w stosunku do której orzeczono prawomocnym wyrokiem zaraz prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym kat. B, podczas gdy przepis ten wyklucza jedynie wydanie prwa jazdy w zakresie obowiązywania orzeczonego zakazu, zaś w stosunku do Skarżącego nie orzeczono zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kat. C, C+E, D, D+E; - art. 2, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, przez oparcie przez organ pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia na przepisach art. 12 ust. 1 pkt i 3 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, które są sprzeczne z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji RP, albowiem ustawodawca pozostawił sądowi powszechnemu, nie zaś organowi administracyjnemu, rozstrzygnięcie czy wobec sprawy, w konkretnym stanie faktycznym, należy orzec zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, czy też z uwagi na ważkie, stwierdzone w konkretnej sprawie, okoliczności, ograniczyć zakres tego zakazu wyłącznie do kat. B, jak również przez oparcie przez organ pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia o regulacji zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy, w zakresie w jakim uniemożliwiając zwrócenie kierującemu prawa jazdy kategorii, których nie objął środek karny orzeczony wobec kierującego przez sąd powszechny, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem w sprawie regulacji ustawowych, niezgodnych ze wskazanymi wyżej przepisami Konstytucji RP; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: "k.p.a."), przez niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, przejawiającą się w szczególności niepodjęciem żadnych czynności zmierzających do ustalenia prawdy materialnej, a co za tym idzie uznanie okoliczności dotyczących zasadności wydania przedmiotowej decyzji za udowodnione wbrew dyspozycji przepisu art. 80 k.p.a.; - art. 8 k.p.a., przez przeprowadzenie postępowania w sposób, który wzbudził u Skarżącego wątpliwości co do szczegółowego i pełnego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, a zatem działanie w sposób podważający zasadę zaufania uczestników do władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego, a także zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Skarga nie mogła zostać uwzględniona albowiem Sąd nie stwierdził naruszeń prawa procesowego lub materialnego. Spór między stronami w sprawie niniejszej dotyczy dopuszczalności odmowy wydania dokumentu prawa jazdy w zakresie stwierdzonych w nim uprawnień kategorii C, C+E, D, D+E w sytuacji, gdy z orzeczonego wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym sąd karny orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, na okres trzech lat (zakres orzeczonego przez sąd zakazu jak i stan faktyczny sprawy jest w sprawie bezsporny). Podstawą prawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 978), powoływanej dalej jako u.k.p. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 tej ustawy prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 2 u.k.p., przepis powyższy stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1. B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2. AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3. B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Przepis art. 12 ust. 2 w zacytowanym wyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 25 października 2014 r. na mocy ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. poz. 970), przy czym zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej ma on zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (co generalnie nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2014 r., zaś przepis art. 12 ust. 2 jak wyżej wskazano, wszedł w życie później, bo w dniu 25 października 2014 r.). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w sytuacji, w której zakaz wobec Skarżącego obejmuje uprawnienia kategorii B uniemożliwia wydanie posiadanego prawa jazdy wskazanych wyżej kategorii (por. wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku VIII Wydział Karny Odwoławczy z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt [...]). Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela powszechne stanowisko innych sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzja odmawiająca zwrotu dokumentu prawa jazdy na podstawie art. 12 ust. 2 u.k.p. konkretyzuje jedynie obowiązywanie zakazu prowadzenia pojazdów uwzględniając regulacje ustawy o kierujących pojazdami. Nie modyfikuje środka karnego orzeczonego sądownie a tym samym nie wkracza w kompetencje sądu karnego (vide wyroki z dnia 18 grudnia 2014 r., III SA/Wr 663/14, z dnia 11 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 633/15, z dnia 1 września 2015 r., II SA/Bd 436/15, z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 678/14 CBOSA, ). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że u podstaw wprowadzenia rozwiązań prawnych z art. 12 ust. 2 u.k.p. było wyeliminowanie z ruchu drogowego osób, które znacząco zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji (m.in. nietrzeźwych kierujących). Powyższe stanowisko reprezentowane jest również przez NSA, który przykładowo w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., o sygn. akt I OSK 1860/17 wskazał, że brak jest uzasadnionej podstawy do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu RP pytania prawnego. Sąd kasacyjny nie ma wątpliwości co do zgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, 3 i 4 u.k.p. ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi w zakresie, w jakim powyższe przepisy ustawowe skutkują pozbawieniem osoby, względem której sąd orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii C i E, prawa do wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C i E. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Jak wywodzi NSA, co ma przełożenie również w rozpoznawanej sprawie, przewidziana w art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. podstawa do nałożenia – niezależnej od sankcjonowania karnoprawnego – sankcji administracyjnej nie narusza wskazanych w skardze wzorców konstytucyjnych. Ustawodawca dysponuje bowiem znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt. 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia powyższych norm, zasad i wartości. Wymierzenie sankcji na drodze administracyjnej (nawet jeśli jest to sankcja za ten sam czyn, który został prawomocnie osądzony na drodze karnosądowej) nie wyłącza w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, która gwarantuje nie tylko prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także zapewnia sądowy wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Nie są również uzasadnione próby konstruowania konstytucyjnego zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które – na gruncie sankcjonowania karnoprawnego – zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Oceniając treść kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle orzecznictwa trybunalskiego, nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego stanowią przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze. Przedmiotowa decyzja rozstrzyga jedynie negatywnie wniosek skarżącego o wydanie dokumentu prawa jazdy, który – niezależnie od braku materialnych podstaw do wydania nowego dokumentu prawa jazdy w sytuacji, gdy brak ku temu podstaw – wobec ustawowego zakazu nie może zostać wydany (lub zwrócony). W konsekwencji skarżący nie może wykonywać uprawnień w zakresie prawa jazdy kategorii C, C+E, D, D+E, pomimo iż uprawnienia te nie zostały mu w sensie materialnym odebrane (cofnięte). Taka konstrukcja ustawowej sankcji administracyjnej sprzężonej z sankcją karną jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjna jak i Sądu rozpoznającego sprawę dopuszczalna i legalna w świetle wskazanych w skardze wzorców konstytucyjnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał zarzuty skargi, zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego w związku z Konstytucją RP jak i prawa procesowego w zakresie przebiegu całego postępowania dowodowego za bezzasadne. Materiał dowodowy został zebrany w sposób zupełny i wyczerpujący, a jego ocena nie pozostawia wątpliwości w zakresie obiektywizmu organu i działania w myśl zasady legalizmu i zaufania do organów władzy. To, że sprawa została załatwiona w sposób odmienny od oczekiwań skarżącego nie może stanowić przesłanki do negatywnej jej oceny z punktu widzenia proceduralnego. W tym stanie rzeczy, uznając za chybione zarzuty skargi i stwierdzając brak innych naruszeń prawa warunkujących uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).