II SA/Bk 39/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w B. odmówił wydania A. B. zaświadczenia potwierdzającego przebieg służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. A. B. zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w jednostkach podległych Komendantowi Miejskiemu Policji (dalej: "KMP") w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Powołując się na: art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, ze zm., dalej: "u.z.e.") i § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2015 r., poz. 1148, ze zm., dalej: "rozporządzenie MSWiA") organ wskazał, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zaś środkiem dowodowym potwierdzającym okresy tej służby jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów, wydawane na żądanie funkcjonariusza. Organ przytoczył również brzmienie § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r. nr 86, poz. 734, dalej: "rozporządzenie RM"), zawierających katalog warunków, które uzasadniają podwyższenie emerytury. Wyjaśnił również, że art. 218 § 2 k.p.a. pozwala na przeprowadzenie przed wydaniem zaświadczenia, tzw. postępowania gabinetowego, będącego uproszczonym postępowaniem wyjaśniającym. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że organ przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia w oparciu o akta osobowe wnioskodawcy, czy w odniesieniu do niego zaistniały przesłanki z § 4 i 5 rozporządzenia RM. Organ przeanalizował zakres czynności wykonywanych przez skarżącego w okresie pełnienia służby, tj. od [...] listopada 2004 r. do [...] maja 2019 r., w tym osiągane przez niego wyniki w służbie, opinie służbowe oraz rozkazy nagrodowe, nie stwierdzając aby wynikało z nich, że wykonywał on obowiązki, w których występowało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. W tym zakresie dokonano również ustaleń, czy skarżący występował jako pokrzywdzony w sprawach o czyny z art. 222 – 224 k.k. i 226 k.k. oraz analizy okoliczności dwóch wypadków, którym wnioskodawca uległ w dniu [...] lipca 2008 r. i [...] grudnia 2009 r. w trakcie pełnienia służby i które nie spowodowały trwałych następstw, a także zwrócono się do zwierzchników jednostek podległych KMP o dokonanie przeglądu posiadanej dokumentacji celem stwierdzenia, czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury oraz o przeslanie dokumentacji, która może dotyczyć pełnienia przez niego służby w tych warunkach. W odpowiedzi uzyskano informacje o materiale źródłowym dotyczącym służby wnioskodawcy, wyszczególnionym w uzasadnieniu postanowienia. Ponadto organ dokonał przeglądu akt przekazanych do składnicy akt Komendy Miejskiej Policji w B. oraz dokumentacji zarchiwizowanej, na podstawie której stwierdzono, że nie jest możliwe potwierdzenie zaistnienia, podczas pełnienia służby przez wnioskodawcę, zdarzeń szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 i 5 rozporządzenia RM. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej jako: "KWP") utrzymał w mocy ww. postanowienie, na które zażalenie złożył A. B.. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na przepisy regulujące kwestię zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, a także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (publ. OTK-A 2014/5/56), na mocy którego Trybunał orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.z.e. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w związku z czym zaświadczenia należy wydawać z pominięciem ww. części powołanego przepisu), dokonał ponownej analizy dokumentacji związanej z pełnieniem przez skarżącego służby w Policji, pod kątem obecności w niej materiałów dokumentujących pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, z pominięciem wymogu bezpośredniości pełnienia służby w ww. warunkach. Organ odwoławczy podzielił ustalenia KMP, że w trakcie służby wnioskodawcy zaistniały dwie sytuacje, które kwalifikowałyby się do warunków szczególnego zagrożenia zdrowia i życia, jednakże ze względu na wymagania § 4 rozporządzenia RM, nie są one wystarczające do pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Końcowo organ wskazał, że z perspektywy regulacji ustawowej, istotne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wyjaśnił przy tym, że odmowa wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie nie oznacza, że skarżący faktycznie nie uczestniczył w czynnościach lub interwencjach o jakich mowa w § 34 pkt 1 rozporządzenia RM, a jedynie o tym, że organ nie posiada dokumentacji potwierdzającej takie okoliczności, na podstawie której mógłby wydać żądane zaświadczenie, nie posiadającego charakteru prawotwórczego, a będącego pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Skargę na ww. postanowienie wywiódł do tut. sądu A. B., zaskarżając je w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego; a) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. w zw. § 4 pkt 1 Rozporządzenia RM przez: – ich błędną wykładnię i uznanie, że istnienie potencjalnego niebezpieczeństwa utraty życia lub zdrowia, w trakcie wykonywania jako funkcjonariusz czynności służbowych takich jak np.: branie udziału w doprowadzeniu osób zatrzymanych, przeszukaniach, zatrzymaniach osób poszukiwanych/podejrzanych, zabezpieczeniach imprez masowych, pozyskiwanie informatorów wśród grup przestępczych, nie stanowi o uznaniu, że służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu; – ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że czynnikiem decydującym o uznaniu, czy służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu są czynności operacyjno - rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, z których opisu wynikałoby, że funkcjonariusz podczas nich odniósł jakikolwiek uszczerbek na zdrowiu, w sytuacji gdy ratio legis naruszonego przepisu jednoznacznie przywołuje jedynie wykazanie istnienia potencjalnego zagrożenia takich dóbr, jak życie i zdrowie człowieka, zaś nie wymaga wykazania faktu ich naruszenia; b) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. w zw. § 4 pkt 1 rozporządzenia RM przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że występowanie w aktach osobowych skarżącego za wnioskowany okres, znacznej ilości rozkazów o wyróżnieniu, zawierających informacje na temat zaistnienia niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw, nic stanowią podejmowania czynności operacyjno-poznawczych lub dochodzeniowo-śledczych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, w sytuacji, gdy przyznanie przez organ, że w trakcie pełnienia przez skarżącego służby występowały niebezpieczne sytuacje przy realizacji konkretnych obowiązków służbowych winno stanowić o występowaniu konkretnego, realnego ryzyka zagrożenia życia lub zdrowia, a nie tylko potencjalnym niebezpieczeństwie; c) § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA przez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionych w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, albowiem w ocenie organu czynności opisane w notatnikach służbowych skarżącego nie potwierdzają takich okoliczności, w sytuacji: – jednoczesnego przez organ przyznania, że w notatnikach służbowych funkcjonariuszy nie jest dokumentowany przebieg służby, ani zaistnienie warunków szczególnie zagrażających życiu i lub zdrowiu; – jednoczesnego przez organ przyznania, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się znaczna ilość rozkazów o wyróżnieniu oraz rozkazów zawierających informacje na temat zaistnienia niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw - wyłącznie z uwagi na fakt, że są to rozkazy zbiorowe i w ocenie organu nadal mające jedynie charakter potencjalnego zagrożenia; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 218 § 1 k.p.a. w zw. § 4 pkt 1 rozporządzenia RM przez podjęcie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o przebiegu służby z uwzględnieniem warunków pracy szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w sytuacji, gdy w aktach osobowych skarżącego znajduje się zestawienie poszczególnych czynności podejmowanych przez funkcjonariusza co najmniej 6 razy w roku w okresach pełnienia służby, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia, a co za tym idzie w aktach osobowych znajdowało się potwierdzenie faktów, których urzędowego poświadczenia potrzebuje skarżący z uwagi na swój interes prawny; b) art. 218 § 2 k.p.a. przez: – zaniechanie przez KMP przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, ograniczając się jedynie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism od poszczególnych jednostek Policji i oparcie zaskarżonego orzeczenia o wykazy rejestrów zaistniałych interwencji z udziałem funkcjonariusza, w sytuacji, gdy organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winny były także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, zaś prowadzone przez organy rejestry i ewidencje interwencji nie są prowadzone w celu stwierdzania na bieżąco, czy dana czynność była wykonana w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej; – uznanie, że zwrócenie się do kierowników komórek organizacyjnych, gdzie skarżący pełnił służby o dokumentację, w tym protokoły brakowania oraz informację, czy w okresie pełnienia służby prowadzone były postępowania karne, w których skarżący występował jako pokrzywdzony spełnia ustawowa przesłankę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, w sytuacji, gdy uznanie, że wyłącznie takie sytuacje, w których doszło do sytuacji, w którym skarżący miałby mieć status pokrzywdzonego w danej sprawie wypełniałoby przesłankę sytuacji szczególnie zagrażającej zdrowiu lub życiu sprowadza się do pominięcia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt 12/13 stwierdzającego, że przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia RM jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim wymaga od funkcjonariusza wykazania bezpośredniości przy wykazywaniu czynności podejmowanych w sytuacjach, w których występowało zagrożenie życia lub zdrowia; c) art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady równego traktowania i przeprowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym materiałem dowodowym, przejawiające się w szczególności w utrzymaniu przez organ w mocy postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącego treści przez: – obarczenie skarżącego odpowiedzialnością, za brak zapisów w notatnikach służbowych prowadzonych przez niego w trakcie pełnienia służby w zakresie dokumentowania czynności, w których zaistniały warunki zagrożenia życia i zdrowia, w sytuacji, gdy nie jest powszechnie przyjętym stosowanie takich praktyk przez funkcjonariuszy, zaś obecne stwierdzenie organu, że "nic nie stało na przeszkodzie", aby dokumentował przebieg zdarzenia, akcji czy operacji w której uczestniczył, powoduje bezzasadne i naruszające zasady równego traktowania nałożenie na niego obowiązku z datą wsteczną, – stwierdzenie, że brak stosownej dokumentacji w aktach osobowych odwołującego wynika z ich zniszczenia na skutek upływu czasu przechowywania, co uzasadnia wydanie decyzji odmownej, co powoduje pozbawienie odwołującego możliwości dochodzenia przez niego uprawnień emerytalnych, a także obarcza niesłusznie skarżącego odpowiedzialnością za zniszczenie dokumentów z negatywnymi skutkami wynikającymi z niewiedzy organu w tym zakresie; d) art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie w załatwieniu sprawy interes społecznego i interesu obywatela przez dopuszczenie do sytuacji, w której treść wydanej przez organ administracji decyzji odmownej została podyktowana zdarzeniami niezależnymi od strony takimi jak zniszczenie dokumentacji oraz przerzuceniem na skarżącego odpowiedzialności za brak stosownych zapisów w notatnikach służbowych, w sytuacji gdy zdaniem organu nic nie stało na przeszkodzie, aby takie na bieżąco czynił, w jednoczesnej sytuacji, w której żaden przepis prawa ani nie obliguje funkcjonariusza do ich czynienia, ani nie stanowi, że późniejsze uzyskanie zaświadczenia przewidzianego przepisami prawa będzie uzależnione od stwierdzenia, czy funkcjonariusz wypełniał dodatkowe, nie wynikające z żadnych przepisów, ani regulaminów obowiązki; e) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokonania wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uzasadnienie treści zaskarżonego postanowienia wyłącznie poprzez pryzmat dokumentacji, która została zniszczona i przez pryzmat braku dodatkowych zapisów w notatnikach służbowych odwołującego, w sytuacji całkowitego pominięcia oceny przedłożonej przez funkcjonariusza szczegółowej notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawierającej wyszczególniony opis i zestawienie czynności realizowanych z jego udziałem, a które zaistniały w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co przy zestawieniu ze znajdującymi się w aktach sprawy rozkazami zbiorowymi również zawierającymi informację o zaistnieniu takich sytuacji, zbrakowaniem innej dokumentacji, powinno doprowadzić do uznania, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się wykazanie faktów, których urzędowego poświadczenia wymaga skarżący; f) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 160 k.p.a. przez utrzymanie w mocy przez KWP postanowienia KMP w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przebiegu służby z uwzględnieniem warunków pracy szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w sytuacji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia KMP. W odpowiedzi na skarg organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz odnosząc się do powołanych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji Bi. o odmowie wydania skarżącemu, będącemu emerytowanym funkcjonariuszem Policji, zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Na wstępie wyjaśnić należy, że kwestie związane z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje u.z.e. oraz wydane, na podstawie zawartych w niej delegacji, akty wykonawcze: rozporządzenie MSWiA oraz rozporządzenie RM. W przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. przewidziano podwyższenie emerytury funkcjonariusza (w tym funkcjonariusza Policji) o 0,5 % podstawy jej wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jak stanowi § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWIA, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy m.in. Policji. W związku z powyższym, dla skorzystania z uprawnienia do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. konieczne jest udokumentowanie okresów służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi. O wydanie takiego właśnie zaświadczenia, zwrócił się do organu I instancji skarżący w dniu 4 kwietnia 2019 r. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII k.p.a. (tj. art. 217 i następne). Nie ulega wątpliwości, że regulacja ta znajduje zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., I OSK 16/16, Lex nr 2427659). Słusznie zatem organy orzekające w sprawie, rozpatrując ww. wniosek skarżącego, procedowały w oparciu o ww. przepisy k.p.a. Jak stanowi zaś art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (punkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (punkt 2). Zaświadczenie jest zatem urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów i w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga ono żadnej sprawy. Zaświadczenie jest więc aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń nie odnoszą się jednak identyczne reguły, które mają zastosowanie do jurysdykcyjnego postępowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności zaś przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, sprowadza się bowiem jedynie do oceny okoliczności istotnych z punktu widzenia urzędowego stwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Słusznie zatem wskazuje się w orzecznictwie oraz doktrynie, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem swoistego postępowania administracyjnego, o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, (pogląd ten podzieliły również organy obu instancji), które nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2012 r., III SA/Kr 1485/11, Lex nr 1214528). Skoro zatem zaświadczenie jest potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie nie powinno mieć miejsca w sytuacji zaistnienia wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego lub istnienia sporu w tym zakresie. Mając przy tym na uwadze "naturę" zaświadczenia, (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwrócono uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, Lex nr 37646). Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, albo ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. Z racji charakteru zaświadczenia, nie może ono bowiem rozstrzygać żadnych kwestii spornych, zaś ta, którą ma potwierdzać, musi być oczywista i wynikająca wprost ze zbiorów danych znajdujących się w posiadaniu organu. Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia, w koniecznym zakresie, postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia, jednakże pamiętać należy, że postępowanie to spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Główną rolę przypisuje się bowiem danym wynikającym z ewidencji, rejestrów, wykazów lub innych zbiorów dokumentów i danych, będących w posiadaniu organu. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, z nich niewynikających. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być przy tym nie tylko okoliczności wynikające z tych zbiorów, ale również wyjaśnienie, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por.: wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., I OSK 104/09, Lex nr 594852), do czego w niniejszym postępowaniu doszło. Podkreślić przy tym, należy, że zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Z tego też względu wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Jeżeli zatem postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, to nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z modyfikacją zasad "klasycznego" postępowania dowodowego, polegającą na ograniczeniu ram tego postępowania wyznaczonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego, z wykorzystaniem określonych tam środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie w celu usunięcia wątpliwości co do znanych, bowiem istniejących faktów lub stanu prawnego. Tym samym tut. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2016 r. (II SA/Wa 1127/15, CBOSA), że jakkolwiek do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak, ze względu na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W związku z powyższym, podniesione w tym względzie przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym zarzut niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie mogły zostać uwzględnione. Jak już wyżej wskazano, zakres prowadzonego w omawianym przedmiocie postępowania wyjaśniającego, precyzuje cytowany uprzednio § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, wskazujący, że zaświadczenie jest sporządzane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnych uzasadniających podwyższenie emerytury. Istotne zaś doprecyzowanie realizacji warunków podwyższania emerytury, o których mowa m.in. w art. 15 ust. 2 u.z.e. (a więc i konieczności pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, od którego spełnienia uzależnione jest nabycie uprawnienia do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby), zostało zawarte w rozporządzeniu RM, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 u.z.e. Wedle § 4 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia (w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., U 12/13, OTK-A 2014/5/56, na mocy którego § 4 pkt 1 został uznany częściowo za niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.z.e. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakładał na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu), emeryturę podwyższa się 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia (pkt 1) albo uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia (pkt 2). Charakter służby pełnionej przez skarżącego wyklucza przy tym wystąpienie którejkolwiek z pozostałych dwóch, a wskazanych w § 4 pkt 3 i 4 rozporządzenia RM przesłanek, a zatem organy słusznie, w prowadzonym postępowaniu, miały na względzie, jedynie pierwsze dwie, cytowane powyżej okoliczności. Z brzmienia powyższej regulacji, w ocenie Sądu wynika, że zagrożenie dla życia lub zdrowia, powinno mieć charakter szczególny, tj. nie być jedynie normalnym następstwem służby. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, a miało charakter wyjątkowy (OTK-A 2014/5/56). Pogląd ten podzielany jest przez sądy administracyjne, w tym i przez tut. Sąd. W tym zakresie zwrócić uwagę należy na wyżej powołany już wyrok WSA w Warszawie (II SA/Wa 211/17), w którym wskazano że: nie można uznać za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu, czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowane z bronią. Podobnie nie sposób zakwalifikować do takich działań wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem urazu - uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby. Ponadto tut. Sąd podziela wyrażony tam pogląd, że zagrożenie, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć i abstrakcyjne. Musi być obiektywne i konkretne. Stanowią o nim zatem takie sytuacje, odnośnie których można sprecyzować datę, miejsce i przebieg zdarzenia, podczas którego wystąpiło skonkretyzowane niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, spowodowane np. zachowaniem określonej osoby. Należy odróżnić przy tym potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w Policji na określonym stanowisku, od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym w trakcie udziału w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji, i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM. Podkreślić przy tym należy wyraźnie, że służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tą formację, sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy. Zagrożenia te dotyczą wszystkich funkcjonariuszy Policji, którzy przed podjęciem służby, ślubują m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (vide: art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.). Zwrot "pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" wskazuje zatem, że wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na zagrożenie życia i zdrowia. Z uwagi na powyższe nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego o błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e. w zw. z § 4 pkt 1 Rozporządzenia RM. Twierdzenie skarżącego, że już samo wykazanie istnienia potencjalnego zagrożenia takich dóbr jak życie i zdrowie człowieka w związku z pełnieniem służy w Policji jest wystarczające do spełnienia warunku do podwyższenia emerytury nie może być uznane za trafne, albowiem pozbawione jest podstaw prawnych. Sąd nie neguje przy tym, że w aktach osobowych skarżącego występuje znaczna ilość rozkazów o wyróżnieniu, natomiast podziela stanowisko organów, że wiele z tych rozkazów ma charakter zbiorowy, zawierający jedynie informacje na temat zaistnienia niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw, jednakże są to zagrożenia o charakterze potencjalnym, z których nie wynika realne zagrożenia życia i zdrowia. Na podstawie treści tych rozkazów niemożliwe jest także określenie roli, jaką konkretnie pełnił w danej sytuacji skarżący. W ocenie Sądu, organy w rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego dopełniły ciążących na nich obowiązków procesowych, przeprowadzając szczegółowe i rzetelne postępowanie wyjaśniające, zaś w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć w sposób wyczerpujący wykazały, że przeprowadzona przez nie analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych, nie wykazała istnienia dokumentów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, albo podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, albo uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało takie zagrożenie. Organy dokonały przy tym prawidłowej wykładni § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia RM, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych tam obowiązków służbowych, która, jak wskazał w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny, dotyczący relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza, a samym zagrożeniem, odwołującej się do koncepcji związku przyczynowo - skutkowego. Organy miały zaś na uwadze przymiot szczególności zagrożenia, odnoszący się z kolei do kwalifikacji merytorycznej zagrożenia jako takiego, o czym była już mowa wyżej, w części odnoszącej się do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Uznanie zatem, przez organy, że konkretny, obiektywny czy rzeczywisty charakter przedmiotowego zagrożenia, w ocenie Sądu nie stanowi o tym, że musi ono być bezpośrednie. Organy owej bezpośredniości nie analizowały. Przedstawiona zaś w tym zakresie argumentacja skarżącego nie znajduje oparcia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że organ I instancji, nie poprzestając na dokumentacji, do której posiadał bezpośredni dostęp w postaci: książki wydarzeń, rejestru interwencji, notatek służbowych, dokumentacji z wydarzeń nadzwyczajnych, bazy danych oraz innych dokumentów obejmujących analizowany okres, zwrócił się ponadto do jednostek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę, mogących być w posiadaniu istotnej dla rozpoznania wniosku skarżącego dokumentacji, zarówno o dokonanie jej analizy, jak i udostępnienie oraz dokonał ustaleń w przedmiocie uczestnictwa skarżącego w charakterze pokrzywdzonego, w procesach karnych, o czyny popełnione przeciwko działalności instytucji państwowych. Do pism kierowanych do ww. jednostek organizacyjnych dołączono również kserokopię notatki służbowej sporządzonej przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2019 r. na okoliczność udziału w czynnościach, o których mowa w § 4 rozporządzenia RM. W związku z powyższym, brak jest podstaw aby uznać przeprowadzone postępowanie za naruszające zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. (mającej zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. na mocy art. 1 pkt 4 k.p.a.), nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organy dochowały bowiem należytej staranności w zgromadzeniu materiału dowodowego, istotnego z punktu widzenia rzetelnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Obszerność materiału dowodowego oraz jego szczegółowa analiza, tym bardziej przemawiają przy tym za bezskutecznością pozostałych, podniesionych przez skarżącego zarzutów prawa procesowego, a dotyczących nienależytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 8 k.p.a.). Analiza uzyskanej w toku postępowania wyjaśniającego dokumentacji, doprowadziła organy do słusznego wniosku, że brak jest podstaw wydania wnioskowanego zaświadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenia je poprzedzającego wynika zarówno poddanie analizie okresów pełnienia przez skarżącego służby, jak i wskazanie powodów dla których oceniane czynności, w tym również wymienione przez skarżącego w notatce służbowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie zostały uznane za spełniające przesłanki pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu wskazanym wyżej. Także okoliczności, które teoretycznie mogłyby przemawiać za pełnieniem przez skarżącego służby w kwestionowanych warunkach, poddane zostały należytej, wnikliwej i wyczerpującej ocenie, przeprowadzonej w oparciu o zgromadzone akta, zaś jej szczegółowe wyniki oraz tryb procedowania, zostały zawarte w pisemnych motywach zapadłych orzeczeń. Tym samym stwierdzić należy, że zgodnie z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych oraz poglądów orzecznictwa. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Organ odniósł się również do argumentów zażalenia, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Skoro zatem w niniejszej sprawie brak było udokumentowanych zdarzeń, potwierdzających wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 15 ust. 2 u.z.e., to jedyną możliwą formą załatwienia wniosku skarżącego było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na podstawie art. 219 k.p.a., do czego w przedmiotowej sprawie doszło w sposób prawidłowy. Reasumując, sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie potwierdziła trafności zarzutów skarżącego. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1320) orzeczono o oddaleniu skargi.