II SA/Bk 392/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi E. Sz. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy stodoły oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 4 sierpnia 2010 r. E. Sz. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z wnioskiem o sprawdzenie legalności budowy stodoły i obory, obiektów zlokalizowanych we wsi Ż. na działce nr geod. [...], stanowiących własność S. M. i T. M. oraz w połowie także skarżącego. PINB w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 9 września 2010 r. stwierdził, że przedmiotowa stodoła została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1969 r. nr [...], wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., natomiast oborę wzniesiono na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1975 r. nr [...], wydanego przez Naczelnika Gminy K. Organ po jednoznacznym stwierdzeniu wzniesienia obiektów zgodnie z warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zgodności z obowiązującymi przepisami, decyzją z dnia [...] października 2010 r. umorzył wszczęte postępowanie administracyjne. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł E. Sz. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu I instancji co do tego, że zarówno stodoła, jak i obora zostały wzniesione na podstawie pozwoleń na budowę. W swych rozważaniach podkreślił, że pomimo braku faktycznego zachowania się decyzji z 1969 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku stodoły, na planie sytuacyjnym zamieszczonym w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji, znajdują się odpowiednie pieczęcie organów wydających pozwolenie na budowę oraz znak i data wydania decyzji. W ocenie organu odwoławczego fragment tej dokumentacji budowlanej świadczy o fakcie legalnego wzniesienia przedmiotowego budynku. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o braku uczestniczenia przez niego w prowadzonych przez PINB oględzinach, organ wskazał na fakt czytelnego podpisu skarżącego, widniejącego na protokole. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł E. Sz. i zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art.8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., poprzez nieprzestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności w związku z zaniechaniem zwrócenia się do właściwych organów o udzielenie informacji czy inwestorzy posiadali pozwolenie na budowę spornych obiektów, brakiem zbadania czy w chwili budowy tych obiektów w 1977 r. inwestorzy dysponowali prawem do nieruchomości na cele budowlane, art. 68 k.p.a., poprzez nierzetelne sporządzenie protokołu oględzin tj. nieodnotowanie faktu uniemożliwiania skarżącemu przez pozostałych uczestników aktywnego uczestniczenia w wizji lokalnej, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, m.in. ustalenie, że przedmiotowe obiekty zostały wzniesione na podstawie pozwoleń na budowę, art. 79 § 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu aktywnego udziału w oględzinach, art. 80 k.p.a., poprzez dowolną ocenę dotychczas zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że inwestorzy posiadali pozwolenia na budowę spornej stodoły i obory, art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania przy braku ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkującego wydaniem takiego rozstrzygnięcia, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia i wskazywanie faktów, które nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącego rozszerzył zarzuty skargi i jej uzasadnienie, argumentując naruszenie art. 79 §2 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w oględzinach w dniu 9 września 2010 r., bowiem skarżący został wyproszony z posesji nr [...] przez T. M. przy akceptacji pracowników nadzoru budowlanego, przez co nie miał możliwości ustosunkowania się do przeprowadzanych czynności. Nadto zarzucono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 7, 8 i 11 k.p.a., poprzez przyjęcie wybudowania stodoły w oparciu o pozwolenie na budowę, którego treść nie była znana organowi. Istnienia takiej decyzji organ nie wyjaśnił, przyjmując za dowód szczątkową dokumentację w postaci planu sytuacyjnego stodoły. Zastrzeżenia zgłoszono wobec nie wyjaśnienia faktu wyrażenia zgody na budowę stodoły i obory przez matkę skarżącego (byłą współwłaścicielkę nieruchomości nr [...]). Zdaniem strony skarżącej, organ winien wydać decyzję merytoryczną, a nie umorzyć postępowania, naruszając przepis art. 105 § 1 k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydanym w sprawie [...] uchylił decyzje obu instancji w części w zakresie umorzenia postępowania dotyczącego legalności budowy stodoły, w pozostałym zakresie skargę oddalił. W ocenie Sądu, decyzja w tej części została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania – art. 75 § 1, art. 77 §1 i art. 79 § 2 kpa. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał wyczerpać możliwości udowodnienia istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę stodoły (poprzez zasięgnięcie informacji w organie wydającym pozwolenia na budowę, przesłuchanie uczestnika postępowania i ewentualnie, wskazanych przez strony świadków) oraz nakazał powtórzenie dowodu z oględzin stodoły. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w dniu 22 listopada 2011 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu bezspornym pozostaje fakt wybudowania stodoły w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1969 r. na H. M. – babcię obecnie prowadzącego gospodarstwo rolne T. M. Organ podniósł, że pomimo tego, że druk samej decyzji nie został odnaleziony to fakt jej wydania wynika z oryginalnej dokumentacji stodoły – projektu typowego stodoły WB-3357 z 1968 r. adaptowanego w Terenowym Zespole Usług Projektowych w W., zawierający dziennik budowy z wpisem, że projekt zatwierdziło Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa urbanistyki i Architektury w W. w dniu [...] stycznia 1969 r. do pozwolenia na budowę nr [...]. W oparciu o te ustalenia organ I instancji stwierdził, że budynek stodoły powstał legalnie po uzyskaniu pozwolenia na budowę i nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w związku z tym umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe (decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]). Odwołanie od tej decyzji wniósł E. Sz. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że w niniejszej sprawie kwestią warunkującą prawidłowe rozpoznanie jest przede wszystkim ustalenie, czy przedmiotowa stodoła została wybudowana legalnie czy w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do przyjęcia, że inwestycja została zrealizowana jako samowola budowlana. Świadczy o tym dokumentacja techniczna wskazana przez organ I instancji a nadto o legalności inwestycji przemawia to, że w organach administracji architektoniczno - budowlanej (Wojewoda P. i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego), prowadzone są postępowania nadzwyczajne, w stosunku do ww. decyzji z 1969r., co potwierdza fakt, iż taka decyzja była wydana, choć nie zachował się żaden jej egzemplarz. W ocenie organu odwoławczego skoro postępowanie jest prowadzone w przedmiocie legalności inwestycji, odnośnie której ustalono, że została zrealizowana zgodnie z przepisami, brak było podstaw do wydania decyzji o innej treści niż umorzenie postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podniósł, że nie mogą one podważyć zasadności decyzji. W ocenie organu nie znajdują potwierdzenia argumenty strony odwołującej się, iż oględziny były przeprowadzone w sposób niezgodny z przepisami, albowiem strony zostały zawiadomione o czynności z zachowaniem 7 - dniowego terminu, a w trakcie czynności również E. Sz. mógł obejrzeć budynek stodoły co zresztą potwierdzone jest jego podpisem w protokole oględzin z dnia 22 listopada 2011 r. Z kolei subiektywne odczucia strony, że postępowanie zostało zakończone "nie po jego myśli", również nie mogą wpłynąć na obiektywną ocenę prawidłowości przeprowadzonego postępowania, zakończonego decyzją umarzającą postępowanie administracyjne. Także argumenty o innej dacie budowy, niż podaje następca prawny inwestora, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Odwołujący nie podważył w żaden sposób tych ustaleń, wskazując wyłącznie na swoje oświadczenia. Dlatego też organy przyjęły za uzasadnione wyjaśnienia właściciela nieruchomości, potwierdzone przedłożonymi dokumentami. Również zarzuty dotyczące stanu prawnego działki, na której wybudowana jest stodoła oraz nieprawidłowości przy wydanym pozwolenia na budowę, nie mogą mieć wpływu na wynik postępowania, gdyż skoro organy ustaliły, iż obiekt został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, to zgodnie z zasadą ostateczności, pozwolenie takie wiąże wszystkie organy, zaś przesłanki jego wydania nie podlegają badaniu. Rozstrzygnięcie może być wzruszone jedynie w trybie nadzwyczajnym, i dopóki decyzja taka pozostaje w obrocie prawnym, wiąże organy zasada ostateczności, wyrażona w art. 16 kpa. Skargę od tej decyzji do sadu administracyjnego wniósł E. Sz. i zarzucił naruszenie: - art. 68 k.p.a., poprzez sporządzenie protokołu oględzin z dnia 22 listopada 2011 r. w sposób który nie oddaje przebiegu czynności w tym faktu że wnioskodawca i właściciel nieruchomości nie mógł w niej uczestniczyć i korzystać z przysługujących mu praw w tym zadawania pytań i dokładnego obejrzenia obiektu; - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez całkowite zlekceważenie dyspozycji tego przepisu w tym zaniechanie zwrócenia się do właściwych organów o udzielenie informacji czy H. M. posiadała w 1969 r. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i czy uzyskała zgodę właścicielki na realizację tej inwestycji, pominięcie i nierozpatrzenie oświadczeń inwestorów składanych w innych postępowaniach w tym w PINB w W., zaniechanie przesłuchania rzeczywistych inwestorów, tj. R. i S. M. na okoliczność daty budowy i posiadania pozwolenia na budowę; - rażące naruszenie art. 79 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wyznaczone na dzień 22 listopada 2011 r. oględziny zostały przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z prawem w sytuacji, kiedy właściciel nieruchomość i wnioskodawca nie miał prawa dokładnie obejrzeć obiektu, nie mógł zadawać pytań, a nawet "odzywać się". Zdaniem skarżącego inspektorzy nie wykorzystali uprawnień z art. 88 § 1 k.p.a. w celu zapewnienia wnioskodawcy pełni praw z art. 79 § 2 k.p.a.; - art. 80 k.p.a., poprzez dowolną i stronniczą ocenę dotychczas zebranego materiału dowodowego w tym "bezwstydny fałsz", że stodołę wybudowano legalnie w sytuacji kiedy w 1969 r. tj. w czasie przygotowywania dokumentacji jak i w 1976 r., tj. w czasie budowy inwestorka nie posiadała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, uznanie, że istniało pozwolenie na budowę i dziennik budowy w sytuacji kiedy w aktach sprawy brak jest śladu tych dokumentów. Błędne są także ustalenia co do daty budowy stodoły która miała miejsce w latach 1976-77 i zupełny brak uzasadnienia dlaczego odmawia się wiarygodności oświadczeniom wnioskodawcy; - art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sytuacji kiedy nie został ustalony stan faktyczny sprawy i wszystkie ustalenia organów I i II instancji nie poparte pewnymi dowodami; - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez sporządzenie jednostronnego uzasadnienia w którym poszukuje się wszelkich śladów aby uzasadnić wadliwą decyzję a świadomie pomija się dowody z dokumentów, oświadczeń wnioskodawcy i stron z innych postępowań administracyjnych; - art. 153 p.p.s.a., poprzez uchylenie się organów od wykonania wskazań zawartych w wyroku z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 13 września 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania przed WSA w W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1969 r. nr [...] udzielającej H. M. pozwolenia na budowę stodoły na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ż., gm. K. Sąd na rozprawie w dniu 19 września 2013 r., po dopuszczeniu dowodu z prawomocnego wyroku WSA w W. z dnia [...] marca 2013 r. oddalającego skargę, odmówił zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Na wstępie rozważań podnieść należy, że sprawa niniejsza była już raz poddana kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydanym w sprawie [...], uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego w zakresie umorzenia postępowania dotyczącego legalności budowy stodoły, w pozostałym zakresie skargę oddalił (dotyczącym umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obory). Oznacza to, że z mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), organy prowadząc ponowne postępowanie w sprawie legalności budowy stodoły były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi ww. orzeczeniu. Oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu związany jest również orzekający obecnie skład sądu. Sąd uchylając decyzje we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazał wyczerpać możliwości udowodnienia istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę stodoły (poprzez zasięgnięcie informacji w organie wydającym pozwolenia na budowę, przesłuchanie uczestnika postępowania i ewentualnie, wskazanych przez strony świadków) oraz nakazał powtórzenie dowodu z oględzin stodoły. Mając na uwadze powyższe zalecenia Sądu powiatowy organ nadzoru budowlanego ponownie przeprowadził w dniu 22 listopada oględziny stodoły. O terminie oględzin strony, w tym skarżący, zostały zawiadomione z zachowaniem 7 – dniowego terminu – 79 § 1 k.p.a. Jak wynika z protokołu oględzin, podpisanego przez skarżącego bez żadnych zastrzeżeń brał on czynny udział w oględzinach stodoły – art. 79 § 2 k.p.a. Kierując się zaleceniami Sądu organy również przeprowadziły dodatkowe postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę stodoły. W ocenie Sądu, pomimo tego, że brak jest druku samej decyzji, organy prawidłowo uznały, że fakt wybudowania stodoły w oparciu o pozwolenie na budowę, wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1969 r. na H. M., jest bezsporny. Wynika on z oryginalnej dokumentacji stodoły – projektu typowego stodoły WB-3357 z 1968 r. adaptowanego w Terenowym Zespole Usług Projektowych w W., zawierający dziennik budowy z wpisem, że projekt zatwierdziło Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w W. w dniu [...] stycznia 1969 r. do pozwolenia na budowę nr [...]. Nadto, na co słusznie wskazuje organ odwoławczy, o legalności inwestycji przemawia to, że w organach administracji architektoniczno - budowlanej prowadzone są postępowania nadzwyczajne, w stosunku do decyzji z 1969 r. co potwierdza fakt, że taka decyzja była wydana, choć nie zachował się żaden jej egzemplarz. Sam skarżący swoim postępowaniem potwierdza fakt istnienia takiej decyzji, albowiem to on inicjuje postępowania nadzwyczajne a na etapie niniejszego postępowania wnosił o jego zawieszenie do czasu wydania orzeczenia przez Sąd w zakresie legalności rozstrzygnięć wydanych w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Jak ustalono WSA w W. prawomocnie skargę oddalił. W świetle powyższego stwierdzić należy, że prowadząc ponowne postępowanie w sprawie legalności budowy stodoły, organy zastosowały się do wytycznych zawartych w uprzednim wyroku Sądu. Tym samym bezzasadny, w ocenie Sądu pozostaje zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Za bezzasadne należy również uznać zarzuty dotyczące niezgodnego z prawem sporządzenia protokołu oględzin i przeprowadzenia dowodu z oględzin. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Natomiast zastrzeżenia odnośnie ewentualnych uchybień dotyczących sporządzenia protokołu strona powinna odnotować podczas jego podpisywania. W sprawie niniejszej brak jest jakichkolwiek zastrzeżeń. Organy po ustaleniu, że stodoła została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę prawidłowo postąpiły uznając, że brak było w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego i umarzając postępowanie. Tym samym za bezzasadny należy uznać kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący sporządzenia jednostronnego uzasadnienia w którym poszukuje się wszelkich śladów aby uzasadnić wadliwą decyzję a świadomie pomija się dowody z dokumentów, oświadczeń wnioskodawcy i stron z innych postępowań administracyjnych, albowiem uzasadnienie decyzji obu instancji zostało skonstruowane zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w sprawie nie naruszono również art. 80 k.p.a., gdyż organy rozstrzygnęły sprawę niniejszą na podstawie całokształtu materiału dowodowego, mającego znaczenie prawne. W tym miejscu podać należy, że godnie z przepisem art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 106, poz. 1126 ze zm.), do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także kontrola działania organów administracji architektoniczno - budowlanej. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 84a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają prawa ingerować i zobowiązane są do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Taka sytuacja zaszła w przedmiotowej sprawie. Zakres dodatkowego postępowania dowodowego, wskazany przez skarżącego w głównej mierze nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego, określonej ww. przepisem, w związku z tym nie mogły być przedmiotem postępowania toczącego się przed tymi organami. Są to przede wszystkim kwestie dotyczące stanu prawnego działki na której wybudowana jest stodoła oraz nieprawidłowości przy wydanym pozwoleniu na budowę. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.