II SA/Bk 393/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...].03.2015 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego P. M. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Inspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., orzekł o odmowie przyznania P. M. C. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną - ojcem A. C., w kwocie 520 zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia do 31 października 2015 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikające z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc te zasady do stanu faktycznego sprawy wskazał, że choć wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe, to jednak nie spełnia innych przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia. Przede wszystkim brak jest podstaw do uznania, że rezygnacja wnioskodawcy z zatrudnienia była związana bezpośrednio z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem. Ustalony stopień niepełnosprawności A. C. datuje się od dnia 31 marca 2014 r., podczas gdy stosunek pracy wnioskodawcy ustał z dniem 31 grudnia 2014 r. Nadto wnioskodawca figuruje w ewidencji osób bezrobotnych w PUP w B. od dnia 9 stycznia 2015 r., co świadczy o gotowości podjęcia zatrudnienia. Ustalono również, że matka wnioskodawcy ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na syna A. A. C., zaś z art. 16a ust. 8 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że jeżeli członek rodziny ma ustalone prawo do świadczeń opiekuńczych – specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje innemu członkowi rodziny. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. M. C. Wskazał, że fakt jego zarejestrowania w ewidencji bezrobotnych nie dowodzi możliwości podjęcia pracy, bowiem opieka nad ojcem wymaga znacznego zaangażowania i trudno pogodzić obowiązki pracownika z obowiązkami wynikającymi z tej opieki. Nie zgodził się również z twierdzeniem, że nie może otrzymać zasiłku opiekuńczego z uwagi na pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego przez matkę na jego brata. Wskazał na trudną sytuację materialną rodziny i konstytucyjny obowiązek państwa wspomagania osób niepełnosprawnych i ich rodzin. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium, podobnie jak organ I instancji, wyjaśniło zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz wskazało, że o ile zgadza się z oceną zawartą w zaskarżonej decyzji co do braku podstaw do przyznania tego świadczenia wnioskodawcy, to nie w całości podziela argumentację przemawiającą za tym stanowiskiem. Zdaniem organu odwoławczego, okolicznością uniemożliwiającą ustalenie prawa do świadczenia w przedmiotowej sprawie jest fakt pobierana przez matkę wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na męża a ojca wnioskodawcy. Wynika to z art. 16 a ust. 8 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, gdy członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast Kolegium nie podzieliło argumentu, jakoby zarejestrowanie wnioskodawcy w ewidencji osób bezrobotnych było przeszkodą do przyjęcia, że zrezygnował z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazano, że w zamkniętym katalogu osób pozbawionych prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wymieniono osób bezrobotnych. Również przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w orzecznictwie sądów administracyjnych jest interpretowany w ten sposób, że nie wyklucza on prawa do powyższego świadczenia tylko z powodu pozostawania zarejestrowanym w ewidencji osób bezrobotnych. Skargę na decyzję Kolegium złożył do sądu administracyjnego P. M. C. zarzucając rażące naruszenie: - art. 16a ust. 8 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie opiekuńcze z uwagi na pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego przez innego członka rodziny (matkę) oraz poprzez zastosowanie tego przepisu po dokonaniu jego wyłącznie literalnej wykładni z pominięciem wykładni celowościowej, logicznej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej, mimo że istniały podstawy do zastosowania tych ostatnio wskazanych rodzajów wykładni; - art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie pomocy osobie niepełnosprawnej i jej opiekunowi w zabezpieczeniu ich egzystencji. Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że ojciec skarżącego jest osobą niepełnosprawną, której jedynym opiekunem – w pełnym zakresie obejmującym konieczność całodniowej opieki - jest skarżący. Z tego też powodu nie jest on w stanie podjąć pracy, gdyż nie mógłby pogodzić jej obowiązków ze sprawowaniem opieki. Podkreślił, że faktycznie jego matka pobiera świadczenie pielęgnacyjne na syna (a brata skarżącego), jednakże świadczenie to dotyczy innej osoby niż ojciec, co nie powinno mieć wpływu na sytuację prawną skarżącego będącego ojca opiekunem - w zakresie jego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podkreślił niekonstytucyjność skutków wykładni zastosowanej przez organ a dotyczącej art. 16a ust. 8 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w następstwie oparcia decyzji wyłącznie na literalnej wykładni przepisu art. 16 "a" ust. 8 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nastąpiła z naruszeniem prawa materialnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że ostatecznie wyłącznym powodem nieprzyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego było ustalenie, że w rodzinie skarżącego przyznane zostało wcześniej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla matki skarżącego z tytułu sprawowanej przez nią opieki nad synem A. A. C. – bratem skarżącego. Bezspornym bowiem jest, że skarżący spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy, jak też i to, że z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem nie może podjąć zatrudnienia. Jedyna przyczyna odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego opierała się na treści art. 16 "a" ust. 8 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis wprowadził negatywną przesłankę przyznania prawa do ww. świadczenia w postaci ustalonego dla członka rodziny osoby sprawującej opiekę, prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis powyższy, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powinien być wykładany prokonstytucyjnie. Pozostająca w zgodzie z Konstytucją wykładnia ustaw polega na odwołaniu się do reguł umożliwiających realizację wartości wyrażonych w przepisach Konstytucji (wykładnia prokonstytucyjna). Przypadek obowiązku stosowania wykładni prokonstytucyjnej istnieje, między innymi, w sytuacji wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska co do niekonstytucyjności normy prawa materialnego, o brzmieniu tożsamym z normą stanowiącą podstawę materialnoprawną orzekania w kontrolowanej sprawie. W takich przypadkach sądy administracyjne opowiedziały się za koniecznością przeprowadzania prokonstytucyjnej wykładni zastosowanej normy prawa materialnego stosownie do argumentacji Trybunału Konstytucyjnego zawartej w wyroku stwierdzającym niekonstytucyjność normy o tożsamym brzmieniu. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2015r. sygn. ISA/GL 1157/14 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej jest zapobieżenie sytuacji, w której doszłoby do zróżnicowania uprawnień lub obowiązków podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. W takim wypadku należy poddać pod rozwagę to, czy w normie prawa materialnego stosowanej w kontrolowanej sprawie, wystąpił problem tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje między innymi w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził identyczną regulację jak norma objęta już wyrokiem Trybunału. Stwierdzenie bowiem przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 maja 2007r. sygn. SK 36/06 – OTK ZU 50/6/A/2007). W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem. Negatywna przesłanka do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego zamieszczona w treści art. 16 "a" ust. 8 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest zaś tożsama z negatywną przesłanką do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu) rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem z uwagi na fakt, że drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie. Normę powyższą wyrażał art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis - w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011r - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014r. sygn. SK 7/11 (Dz. U. 2014, poz. 1652) został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że będący wzorcem kontroli art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze stanowi, że państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny a zdanie drugie, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W pojęciu "dobro rodziny" zawiera się jej trwałość, tworząca poczucie bezpieczeństwa wszystkich jej członków, zwłaszcza najsłabszych – dzieci, osób chorych lub niepełnosprawnych oraz posiadanie elementarnych warunków materialnych koniecznych do zaspakajania potrzeb życiowych jej członków. Szczególny charakter pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej to pomoc wykraczająca poza zwykłą. Funkcją świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowa kompensacja wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku. Niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, beneficjentem świadczenia jest cała rodzina, w szczególności zaś niepełnosprawny człowiek mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej. Funkcja specjalnego zasiłku opiekuńczego jest tożsama z funkcją świadczenia pielęgnacyjnego. Jego celem jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego faktu niemożności podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania pieczy nad bliskim ze znacznym stopniem niepełnosprawności a w konsekwencji wspomożenie całej rodziny obarczonej obowiązkiem opieki nad niepełnosprawnym. Pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego jest przy tym związane ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej te świadczenia ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie możliwości kumulowania świadczeń pielęgnacyjnych w rodzinie godzi w konstytucyjny obowiązek konieczności wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przyjęcie zasady, że do rodziny, w której wychowuje się więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne może trafić tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, narusza również zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszoną do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane. Ocenę powyższą można przenieść na grunt oceny dopuszczalności wyłączenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dla osoby, w rodzinie której inny członek rodziny pobiera świadczenie pielęgnacyjne (specjalny zasiłek opiekuńczy) na innego niepełnosprawnego członka rodziny. Sytuacja materialna, życiowa i społeczna rodzin, w których niepełnosprawnością w stopniu znacznym, czyli wiążącym się z koniecznością bezpośredniej opieki i pielęgnacji ze strony innych osób, jest znacznie trudniejsza niż rodzin z jedną osobą niepełnosprawną. Takie rodziny mają zwiększone wydatki na koszty utrzymania, leczenia, rehabilitacji a konieczne obowiązki pielęgnacji i bezpośredniej pieczy nad niepełnosprawnymi, przerastają fizyczne możliwości jednego opiekuna. Tak jest w przypadku rodziny skarżącego, w której matka pobierająca świadczenie pielęgnacyjne sprawuje bezpośrednią opiekę i pielęgnację niepełnosprawnego syna A. A. C. a skarżący sprawuje konieczną opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Wynikający z Konstytucji obowiązek państwa szczególnej pomocy rodzinom spełniającym warunek trudnej sytuacji materialnej i społecznej, (a do takich rodzin należy zaliczyć rodzinę skarżącego o dochodach odbiegających od progu kryterium dochodowego, wymaganego przy ubieganiu się o specjalny zasiłek opiekuńczy i obarczoną koniecznością sprawowania opieki nad dwoma członkami rodziny dotkniętymi znaczną niepełnosprawnością, w konsekwencji rodziną o zwiększonych wydatkach), oznacza konieczność preferencyjnego traktowania członków takich rodzin. Preferencja ta wyrażać się powinna w zintensyfikowaniu pomocy państwa i podwyższeniu standardów ochrony w celu umocnienia więzi między osobami tworzącymi rodzinę. Wyrażona negatywną przesłanką z art. 16 "a" ust. 8 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasada, zgodnie z którą na jedną rodzinę przysługuje tylko jedno prawo do świadczenia rodzinnego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego czy zasiłku dla opiekuna, niezależnie od liczby osób w rodzinie dotkniętych znaczną niepełnosprawnością, jest niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, wynikającymi z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że bez potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania o konstytucyjność przepisu art. 16 "a" ust. 8 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na składzie orzekającym ciążył obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, uwzgledniającej wskazania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny niekonstytucyjności tożsamego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawarte w wyroku z dnia 18 listopada 2014r. sygn. SK 7/11, mającym z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP moc powszechnie obowiązującą. Dodać należy, że reguły wykładni systemowej nakładają na sądy obowiązek wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogą być odczytywane w oderwaniu od konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1), konstytucyjnej zasady ochrony rodziny (art. 18 i 71) oraz zagwarantowanego art. 69 Konstytucji obowiązku niesienia pomocy przez władze publiczne osobom niepełnosprawnym. Prokonstytucyjna wykładnia normy prawa materialnego stanowiącej podstawę zaskarżonej decyzji, nie pozwalała sądowi na oddalenie skargi. Z tych przyczyn skarga podlegała uwzględnieniu (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stała się konieczność zamieszczenia w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnieni się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sadowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).