II SA/Bk 396/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz odmowy odroczenia i rozłożenia tej należności na raty 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 13 października 2011 r. E. M. (dalej powoływana także jako: "Skarżąca") zwróciła się do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o umorzenie należność z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na K. K. łącznie z odsetkami. Jednocześnie wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, gdyż nie może znaleźć pracy i nie jest w stanie spłacić tych należności. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej K. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego J. K. wynikających z decyzji z dnia [...] września 2011 r., nr [...], które na dzień wydania decyzji wynosiły 5000 zł. należność główna, wraz z ustawowymi odsetkami. Od decyzji tej Skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej również jako: "SKO"), które decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. uchyliło w całości decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż obowiązkiem organu przeprowadzającego postępowanie było wzięcie pod uwagę aktualnej sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o umorzenie, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W szczególności w aktach sprawy brak było przeprowadzonego wywiadu środowiskowego u Skarżącej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. ponownie odmówił umorzenia Skarżącej należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Także z powyższą decyzją nie zgodziła się Skarżąca i w złożonym odwołaniu wskazała na bardzo trudną sytuację rodzinną i majątkową. Podkreśliła, że bez uszczerbku niezbędnego utrzymania siebie i rodziny nie jest w stanie spłacić ciążącego na niej długu, który powstał w wyniku niezasadnego przyznania wysokich alimentów na rzecz jej dziecka, które to alimenty przepijał jego ojciec. Zaznaczyła, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia w powiecie, w którym mieszka, z uwagi na brak ofert zatrudnienia i jednoczesną konieczność sprawowania opieki nad dwuletnią córką. Jej konkubent pracuje jedynie dorywczo i nie jest w stanie utrzymać jej i dzieci, a dodatkowo jest zobowiązany do utrzymywania swojego syna z pierwszego związku. Podkreśliła, że ojciec K. K. w żaden sposób nie łoży na jego utrzymanie, zaś sprawa o alimenty jeszcze się nie zakończyła. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, odmówiło umorzenia Skarżącej należności wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. K. w kwocie 5.000 zł wraz z odsetkami, odmówiło odroczenia terminu płatności tych należności oraz rozłożyło Skarżącej należność z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 5.000 zł wraz z odsetkami na 10 miesięcznych rat płatnych do 15 dnia miesiąca, począwszy od 1 kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że bezspornym jest, że Skarżąca jest zobowiązana do zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych na K. K. w kwocie 5.000 zł wraz z odsetkami, co wynika z ostatecznej decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] września 2011 r. Spór natomiast dotyczył, czy zachodziły przesłanki do umorzenia powyższych należności, z uwagi na trudną sytuację majątkową i rodzinną Skarżącej. Organ przedstawiając sytuację rodzinną Skarżącej (związek z konkubentem; dwójka dzieci w wieku 15 i 2 lat) oraz majątkową (Skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna; korzysta z pomocy społecznej; konkubent pracuje dorywczo; w miesiącu grudniu 2011 r. konkubent zaciągnął pożyczki w wysokości ponad 6.000 zł na zakup opału; przygotowanie świąt oraz przerejestrowanie pojazdu; zamieszkują na piętrze domu jednorodzinnego stanowiącego własność matki Skarżącej), ustalił, że rodzina Skarżącej w grudniu 2011 r. dysponowała kwotą 3.030,58 zł., z której po odliczeniu wydatków na mieszkanie pozostało 2855,47 zł. Na jedną osobę w rodzinie przypadało 713,87 zł., a zatem wniosek o umorzenie należności z funduszu alimentacyjnego nie mógł zostać uwzględniony. Organ zaznaczył, że umorzenie należności na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako: "u.p.o.a.") winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa skarżącej lub jej rodziny nie pozwalałaby na wywiązanie się z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które skarżąca nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Tymczasem w grudniu 2011 r. rodzina Skarżącej dysponowała środkami finansowymi oraz majątkiem (samochód osobowy), które pozwalały na częściowe uregulowania należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zarówno Skarżąca jak i jej konkubent są w wieku aktywności zawodowej i powinni czynić starania w znalezieniu stałego zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca ma wykształcenie zawodowe o specjalności sprzedawca, zatem nie powinna mieć trudności w znalezieniu zatrudnienia w miejscu zamieszkania. W rodzinie Skarżącej, nie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności uzasadniające dokonanie umorzenia ciążących na niej należności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrzyło również żądanie zgłoszone przez Skarżącą w odwołaniu dotyczące odroczenia terminu płatności zadłużenia do czasu "ustabilizowania się sytuacji finansowej na możliwym poziomie" i uznało, że zastosowanie tej ulgi jest niemożliwe. Odroczenie terminu płatności zadłużenia musi być ograniczone terminem po upływie, którego Skarżąca ureguluje zadłużenie w całości. Skarżąca stwierdza w odwołaniu, że "nie ma pojęcia, kiedy jej sytuacja zmieni się na lepsze", w związku z tym nie ma możliwości zastosowania tej formy pomocy w spłacie ciążącego na niej zadłużenia. Tym niemniej, mając na uwadze trudną sytuację materialną Skarżącej organ uznał, że rozłożenie należności głównej w kwocie 5.000 zł. i odsetek, które na dzień wydania niniejszej decyzji wynoszą 666,41 zł., na 10 rat ułatwi spłatę zadłużenia. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Skarżąca i w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze wniosła o umorzenie należności, ewentualnie odroczenie terminu płatności do września 2012 r. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazała na trudną sytuację rodzinną i majątkową, wskazując, że jej matka zmusiła konkubenta do wyprowadzenia się z jej domu. Zaznaczyła, że w miejscu zamieszkania, mimo podejmowanych starań, nie może znaleźć zatrudnienia, z uwagi na brak ofert pracy. Zamierza od września 2012 r. przeprowadzić się do O., gdzie z pewnością będzie łatwiej o pracę i będzie mogła zostawić dziecko w żłobku. Zakwestionowała także sposób wyliczenia dochodów jej rodziny przez SKO w Ł., wskazując że jej konkubent zarobił w listopadzie i grudniu jedynie 1.490 zł zaś pozostałe środki pochodziły z pożyczki, przeznaczonej na zakup opału, przygotowanie świąt i konieczność przerejestrowania samochodu z greckich numerów rejestracyjnych. Zaznaczyła, że samochód jest niezbędny dla jej konkubenta do dojazdu do pracy, przy obwodnicy O. Skarżąca wskazała także, że jej obecne dochody nie pozwalają na spłatę długu z funduszu alimentacyjnego także w ratach po 500 zł miesięcznie, być może powyższe zmieni się we wrześniu 2012 r., kiedy przeprowadzi się do O. i znajdzie pracę. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się słuszne. Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Tym samym, Sąd nie mógł uwzględnić żądania Skarżącej zawartego w skardze, polegającego na umorzeniu należności alimentacyjnych lub odroczenia terminu ich płatności do września 2012 r. - powyższe żądania nie mieszczą się katalogu rozstrzygnięć, które może podjąć sąd administracyjny, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 30 ust. 2 u.p.o.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a i art. 15 K.p.a. Materialną podstawą wydania zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. był art. 30 ust. 2 u.p.o.a., zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Z powyższego przepisu wynika, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności funduszu alimentacyjnego, wszczyna się wyłącznie na wniosek dłużnika alimentacyjnego, nie może toczyć się z urzędu. Podkreślić należy, iż ugruntowane jest stanowisko, tak doktryny jak i orzecznictwa, że w sytuacji wszczynania postępowania administracyjnego na wniosek, organ administracji jest związany zakresem przedmiotowym wniosku i nie może działać na zasadzie oficjalności (zob. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 15 grudnia 2010 r., III SA/Łd 549/10, wyrok NSA z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99). Z akt sprawy wynika, że Skarżąca wnioskiem z dnia 13 października 2011 r. zwróciła się do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o umorzenie należność z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. K. łącznie z odsetkami. Dodatkowo, w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, Skarżąca wniosła "(...) przynajmniej o odroczenie długu, aż się moja sytuacja finansowa ustabilizuje na możliwym poziomie ułatwiającym spłatę długu". Tymczasem organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji uchylając decyzję organu I instancji jednocześnie odmówił umorzenia należności, odmówił odroczenia terminu płatności oraz rozłożył należność na 10 miesięcznych rat płatnych do 15 dnia miesiąca, począwszy od 1 kwietnia 2012 r. Brak jest jednak w aktach sprawy żądania przez Skarżącą rozłożenia należności na raty, co oznacza, że w tym zakresie organ odwoławczy wykroczył poza żądanie wniosku, do czego nie był uprawniony. Przyjąć należy, iż w tym zakresie organ odwoławczy działał z urzędu, co w świetle brzmienia art. 30 ust. 2 u.p.o.a., było niedopuszczalne. Owszem, art. 61 § 2 K.p.a dopuszcza możliwość wszczynania postępowań administracyjnych z urzędu, także wówczas gdy wymagany jest wniosek strony, jednakże musi wówczas zachodzić szczególnie ważny interes strony, zaś organ powinien uzyskać zgodę strony na prowadzenie takiego postępowania. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Podkreślić należy, iż kwestionowane działanie organu odwoławczego stanowiło także naruszenie art. 15 K.p.a., regulującego konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozłożenie należności na raty, dopiero w decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, bez uprzedniego wniosku Skarżącej w tym zakresie, uniemożliwiło Skarżącej kwestionowane chociażby ilości i wysokości rat w ramach odwołania od decyzji organu I instancji. Powyższe uchybienia organu odwoławczego stanowiły dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., albowiem zostały naruszone przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd pragnie także wskazać na wątpliwości, związane z oceną zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dotyczących sytuacji majątkowej Skarżącej, a w konsekwencji możliwości przyznania Skarżącej wnioskowanej ulgi. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja organu oparta o treść art. 30 ust. 2 u.p.o.a. ma charakter uznaniowy. Organ ma tu możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Nie może to jednak oznaczać "dowolności" organu wyrażonej w podjętej decyzji. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu administracji nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z nieznanych przyczyn, oceniając sytuację dochodową i rodzinną Skarżącej oparło się o definicję dochodu zawartą w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, podczas gdy u.p.o.a. w art. 2 pkt 5, przy pojęciu dochodu rodziny odsyła do przepisów o świadczeniach rodzinnych. Dodatkowo, wbrew stanowisku organu odwoławczego, żaden przepis u.p.o.a. nie nakazuje, przy ustalaniu sytuacji dochodowej i rodzinnej Skarżącej ubiegającej się o umorzenie należności, opierać się na miesięcznym dochodzie członka rodziny, z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Tymczasem organ odwoławczy, dokonując oceny sytuacji finansowej Skarżącej skupił się wyłącznie na miesiącu grudniu 2011 r., wyliczając dokładny dochód na poszczególnych członków rodziny i stwierdzając, że skoro wynosi on 713,87 zł na osobę, to wniosek o umorzenie należności z funduszu alimentacyjnego nie mógł zostać uwzględniony. Organ odwoławczy zupełnie pominął kwestie podnoszoną przez Skarżącą, że za wcześniejsze miesiące 2011 r. jej konkubent nie otrzymał wynagrodzenia, jak i to, że na początku 2012 r. z uwagi na warunki pogodowe, konkubent nie uzyskiwał dochodów z uwagi na zawieszenie prac budowlanych. Obowiązkiem organu było całościowe zbadanie sytuacji majątkowej i rodzinnej Skarżącej, a nie jedynie wyliczenie dochodów poszczególnych członków rodziny, w miesiącu grudniu 2011 r., w którym to dochody były wyjątkowo wyższe z uwagi na zaciągnięte pożyczki na bieżące potrzebny, związane z przygotowaniem świąt czy przerejestrowaniem samochodu. Wskazać także należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony organ przyjmuje, że sytuacja dochodowa i rodzinna Skarżącej jest na tyle dobra, że nie pozwala na umorzenie należności ani odroczenie terminu płatności należności, z drugiej zaś przyznaje, że jest trudna i w związku z tym rozkłada należność na 10 miesięcznych rat. Brak jest jednak w uzasadnieniu decyzji chociażby próby wyjaśnienia, dlaczego w ocenie organu, Skarżąca korzystająca z pomocy społecznej i otrzymująca zasiłek rodzinny jest w stanie spłacać raty w wysokości 500 zł miesięcznie plus odsetki. Z pewnością takie uzasadnienie decyzji nie realizuje zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a. jak i zasady zaufania do organów administracji publicznej z art. 8 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt. 2 sentencji znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie zobowiązany do pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności sytuacji rodzinnej i dochodowej Skarżącej, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.