II SA/Bk 396/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi S. P. i J. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.- II SA/Bk 396/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak [...] Prezydent Miasta B., działający jako Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekając na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.g.n., odmówił S. P. i J. S. ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w B. przy ul. J., oznaczoną nr A, o powierzchni 0,0338 ha. Rozstrzygnięcie wydano w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem J. S. i S. P., zawierającym żądanie uznania za wywłaszczoną z mocy prawa działkę nr A oraz określenie i wypłatę odszkodowania za tę działkę. Wnioskodawcy wskazali, że działka faktycznie stanowi drogę publiczną dostępną dla nieograniczonej liczby osób. W trakcie postępowania ustalono, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta B. ustalił lokalizację drogi gminnej – ulicy J. w B. wraz z infrastrukturą techniczną oraz zatwierdzeniem podziału szeregu nieruchomości, w tym m.in. działki nr [...] na działki nr [...] (która przeszła z mocy prawa, na skutek wydania decyzji lokalizacyjnej, na własność Gminy B. pod nową drogę) oraz działki nr A, która nie była objęta wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej i pozostała własnością dotychczasowych właścicieli. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalono odszkodowanie za przejętą działkę nr [...]. Odnośnie działki nr A ustalono, że jej współwłaścicielami są małżonkowie: L. M. i M. S. – M. w 1/3, S. i I. P. w 1/3 oraz J. i J. S. w 1/3 (wszyscy na zasadzie wspólności ustawowych małżeńskich). Wskazana działka pełni funkcję dojazdową do nieruchomości nr [...] (małżonków P.), nr [...] (małżonków M.) oraz nr [...] (małżonków S.), gdyż nie posiadają one bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Nie leży ona na obszarze objętym planem miejscowym, jak również nie wydano w stosunku do niej decyzji o warunkach zabudowy. W uchwalonym Studium teren obejmujący wskazaną działkę przeznaczony został pod intensywną zabudowę, w tym mieszkaniową jednorodzinną. Organ wskazał, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest odmienny od stanu faktycznego sprawy nr 22531/05 rozstrzygniętej wyrokiem ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce (na którą wnioskodawcy powoływali się w trakcie postępowania). Podzielona w wyniku decyzji lokalizacyjnej działka nr [...] powstała z dokonanego w 2000 r. podziału działki nr [...] (przeprowadzonego na wniosek jej właściciela). Utworzono wówczas nowe działki nr [...]. Działki nr [...] i nr [...] obciążono służebnością przechodu i przejazdu na rzecz nowo utworzonych działek. Wskazuje to, zdaniem organu I instancji, że droga istniejąca obecnie na działce nr A (powstałej z podziału działki nr [...]) jest wynikiem samoograniczenia się właściciela wnioskującego o podział (z działki nr [...] na działkę m.in. nr [...]), a nie inicjatywy organów administracji publicznej i nie była pierwotnie przeznaczona pod drogę publiczną, ale wewnętrzną. Taki charakter ma również obecnie. Przepis art. 98 u.g.n., który powołano we wniosku jako podstawę wypłaty odszkodowania, zawiera warunek powstania z podziału - działki przeznaczonej pod drogę publiczną. Nie jest on zatem w przedmiotowej sprawie spełniony. Wyjaśniono, że celem przepisu art. 98 u.g.n. nie jest przejmowanie każdej działki komunikacyjnej, ale tylko służącej interesowi społecznemu. Nadto również decyzją lokalizacyjną nie przejęto tej działki pod drogę publiczną. Nie spełnia też ona parametrów technicznych drogi publicznej, zatem brak jest podstaw do wypłaty za nią odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S. P. oraz J. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 9 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich działań zapobiegających poniesieniu przez obywatela szkody z powodu nieznajomości prawa, art. 12 i art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez długotrwałe prowadzenie postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Odwołujący się wskazali, że organ nie uwzględnił możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 1 Protokołu do EKPCziPW, który to przepis obejmuje przypadki wywłaszczeń i należnych za nie odszkodowań w zakresie szerszym niż przepisy art. 98 u.g.n. oraz regulacje specustawy drogowej. Zdaniem stron organ nie uwzględnił faktycznej i powszechnej dostępności działki nr A jako drogi. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, akcentując że w decyzji podziałowej działki nr [...] z dnia [...] września 2000 r., wydanej na wniosek jej poprzedniej właścicielki J. K. Z., wydzielono pięć działek o numerach: [...] oraz [...], z których dwie ostatnio wymienione obciążono służebnością przechodu i przejazdu na rzecz działek pozostałych. W decyzji podziałowej wprowadzono warunek, iż odstąpienie od ustanowienia służebności gruntowej może nastąpić jedynie w przypadku zbycia nowoutworzonych działek wraz z udziałem w prawie do działek stanowiących faktycznie drogi wewnętrzne. Następnie ustalono, że współwłaścicielami działki nr [...] przed wydzieleniem z niej działek nr [...] i nr A byli małżonkowie: L. M. i M. S. – M. w 1/3, S. i I. P. w 1/3 oraz J. i J. S. w 1/3 (wszyscy na zasadzie wspólności ustawowych małżeńskich). Wskazane okoliczności, zdaniem Wojewody, przesądzają o charakterze działki nr A jako drogi wewnętrznej, z czego powinny zdawać sobie sprawę strony postępowania, w tym wnioskodawcy - zakupując udział w działce nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że ograniczenie w korzystaniu z działki nr A jako drogi wewnętrznej nie wynika z działalności administracji publicznej, a zatem nie stanowi podstawy do wypłaty odszkodowania. Pozostaje ona nadal własnością osób prywatnych i to one, a nie ogół społeczeństwa, korzystają z niej przede wszystkim. Wojewoda nie podzielił zarzutów dotyczących przewlekłości postępowania czy braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego S. P. i J. S. Zarzucili naruszenie: - przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności; - przepisów prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę o charakterze ogólnodostępnej drogi wewnętrznej. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący w pismach procesowych składanych w toku postępowania wskazywali jako podstawę swego żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wywiedli, że zgadzają się ze stanowiskiem organu o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz zdawali sobie sprawę, że nabywają udział w działce nr [...] pełniącej rolę drogi wewnętrznej. Zgoda na taki jej charakter nie obejmowała jednak działki nr A powstałej w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej. Ta działka ma obecnie charakter drogi ogólnodostępnej. Zdaniem skarżących organy powinny były ustalić, czy działka ta jest dostępna tylko dla jej właścicieli czy dla ogółu, jak również czy jest połączona z siecią dróg publicznych. Zaistniały w sprawie stan faktyczny, w ocenie skarżących, a wbrew stanowisku organu, jest podobny do stanu faktycznego w sprawie Bugajny przeciwko Polsce. Podkreślili, że nie żądają wykupu działki nr A, ale odszkodowania za to, że stała się faktycznie ogólnodostępna. W ich ocenie przestało mieć znaczenie to, że nadal formalnie w księgach wieczystych figuruje ona jako współwłasność osób prywatnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem sporu między stronami jest konieczność wypłaty odszkodowania za działkę nr A, która – zdaniem skarżących – mimo że formalnie stanowi ich własność prywatną, to faktycznie z racji jej powszechnej dostępności jest wykorzystywana jak droga publiczna. W ocenie organu wskazana działka nie została przejęta pod drogę publiczną, zatem brak jest podstaw do wypłaty jej właścicielom żądanego odszkodowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w ocenie sądu, nie pozwala uznać zarzutów skargi za skuteczne, a stanowiska skarżących za znajdujące oparcie w obowiązującym prawie. Z akt sprawy wynika, że skarżący w trakcie postępowania powoływali kilka podstaw swego żądania. W piśmie wszczynającym postępowanie z dnia 24 listopada 2010 r. wskazywali na art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), powoływanej dalej jako u.g.n., na regulacje Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do tej Konwencji, a także na wyrok ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce. W skardze natomiast wskazali art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie sądu żaden z powyższych przepisów nie stanowi podstawy do przyznania skarżącym odszkodowania za działkę nr A, co trafnie oceniono w postępowaniu administracyjnym. Co prawda w rozstrzygnięciach organów obydwu instancji powołano przepis art. 98 ug.n., a w rozstrzygnięciu organu I instancji także art. 12 ust. 1 – 4, ust. 4 "a", ust. 4 "f" i ust. 5 tzw. specustawy drogowej, którą jest ustawa z dnia 10 marca 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687) - jednak z ich uzasadnień wynika, że rozważono wszystkie wyżej wymienione normy prawne, jak również treść wskazanego wyroku ETPC. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten oznacza, co ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej, że konstytucyjny warunek uzyskania słusznej rekompensaty dotyczy jedynie takich publicznoprawnych form pozbawienia (ograniczenia) własności, których skutkiem jest realizacja celu publicznego. Podobnie problem ingerencji w prawo własności podmiotów prywatnych ujęty został w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zgodnie z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Dalej w przepisie art. 1 Protokołu postanowiono, że powyższe postanowienia nie będą w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Zdaniem sądu również i z przepisów Konwencyjnych wynika, że władcza ingerencja we własność, aby mogła być uznana za zgodną z prawem i dopuszczalną, a w konsekwencji aby mogła stanowić podstawę rekompensaty, powinna być nakierowana na realizację interesu powszechnego (publicznego). Uwzględniając powyższe standardy konstytucyjne oraz międzynarodowe polski ustawodawca wprowadził do obowiązującego porządku prawnego szereg regulacji, w tym dotyczących przejmowania nieruchomości prywatnych pod drogi publiczne. Taką regulacją jest m.in. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, które na wniosek ich właściciela zostały przeznaczone w wyniku podziału (decyzyjnego) pod drogi publiczne, przysługuje stosowne odszkodowanie. Również w przepisach, wskazano że za działki, które w wyniku podziału i przeznaczenia pod drogi publiczne (na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) stają się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przysługuje stosowne odszkodowanie (art. 12 ust. 4 "a" specustawy drogowej). Należy zwrócić uwagę, że w obydwu tych przypadkach (u.g.n. oraz specustawy drogowej) odszkodowanie przewidziano na skutek straty wywołanej działaniem publicznoprawnym (decyzja o podziale – art. 98 u.g.n., decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – art. 12 ust. 4 "a" specustawy drogowej), którego celem jest realizacja interesu publicznego (drogi publicznej). Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że w polskim porządku prawnym odszkodowanie za przeznaczenie nieruchomości prywatnej (w całości lub w części) pod drogę publiczną należy się wówczas, gdy ingerencja we własność prywatną miała miejsce na skutek działania podmiotów administracji publicznej oraz gdy publiczne jest przeznaczenie odejmowanej właścicielowi nieruchomości. Zdaniem składu orzekającego z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej odnośnie działki nr A. Przede wszystkim, co trafnie podkreślały organy, "historia" powstania tej działki wyklucza jej publicznoprawne przeznaczenie. Ustalono bowiem prawidłowo w postępowaniu, że działka nr A stanowiła pierwotnie część większej działki nr [...]. Ta ostatnia została podzielona w 2000 r. na mniejsze działki (o numerach [...]), przy czym działki nr [...] zostały obciążone służebnością gruntową prawa przejścia i przejazdu na rzecz pozostałych działek (k. 245 akt administracyjnych). Faktycznie zatem działki nr [...] przeznaczono pod drogę wewnętrzną obsługującą pozostałe wydzielone działki (tak też wskazano w rozstrzygnięciu decyzji podziałowej). Podział został dokonany na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n. w okresie, gdy w ówcześnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i zagrodowe. We wskazanej decyzji podziałowej z 2000 r. nie ma mowy o przeznaczeniu wydzielonych dróg do powszechnej dostępności, czy o ich przyszłym przeznaczeniu pod drogi publiczne i przejęciu na rzecz państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Nie może być zatem mowy o powstaniu obowiązku odszkodowawczego. Skład orzekający w całości akceptuje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2011 r. w sprawie I OSK 1681/10, zgodnie z którym jeśli właściciel nieruchomości z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdą się także te tworzące drogę, niemające statusu drogi publicznej (służebność drogi koniecznej) - trudno wówczas uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, czy też precyzyjniej - samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Wskazać dalej trzeba, że nowe, wydzielone w 2000 r. działki zostały zbyte osobom prywatnym (skarżącym i uczestnikom postępowania) z prawem do udziału we własności działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne, w tym nr [...]. Ta działka została następnie decyzją lokalizacyjną z dnia [...] czerwca 2008 r. (stanowiącą wydane na podstawie specustawy drogowej zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) podzielona na dwie działki: nr [...] (przeznaczoną pod drogę publiczną – ulicę J.) oraz nr A (pozostawioną jej dotychczasowym właścicielom tj. skarżącym i uczestnikom postępowania). Jak jednoznacznie wynika z decyzji lokalizacyjnej, wyłącznie działka nr [...] została przejęta pod drogę publiczną i za nią też organ ustalił odszkodowanie w wysokości 5.012 zł (decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Zatem działka nr A tak jak nie miała poprzednio, tak i po wydaniu decyzji lokalizacyjnej nie uzyskała formalnie publicznego przeznaczenia. Funkcjonowała ona do dnia wydania decyzji lokalizacyjnej jako droga wewnętrzna i fakt wprowadzenia do obrotu tej decyzji nie zmienił jej przeznaczenia ani prawnie, ani dlatego, że sąsiednia działka (nr [...]) stała się z mocy prawa drogą publiczną. Tę okoliczność trafnie oceniły organy, wskazując że nie istnieją przesłanki do ustalenia odszkodowania za działkę nr A na podstawie specustawy drogowej. Podobnie nie istnieją podstawy do wypłaty odszkodowania za działkę nr A na mocy art. 98 u.g.n. (z czym w skardze strony skarżące się zgodziły). Podział działki nr [...] i wydzielenie nowych działek (nr A i nr [...]) nie nastąpiły na podstawie wskazanego przepisu i na wniosek jej dotychczasowych właścicieli celem przejęcia pod drogę publiczną, co jest faktem bezspornym, zatem ta regulacja prawna nie mogła stanowić podstawy do ustalenia i przyznania odszkodowania. Jeszcze raz zatem podkreślić należy, że w stosunku do działki nr A nie wystąpiły formalnoprawne i mające charakter publicznoprawnej ingerencji przesłanki jej przeznaczenia na cele publiczne (pod drogę publiczną). Skład orzekający w sprawie niniejszej akceptuje również ocenę organów orzekających w sprawie o braku podstaw do poszukiwania normy prawnej uzasadniającej wypłatę odszkodowania za działkę nr A bezpośrednio w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21 ust. 2), w przepisach Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w normach Protokołu Nr 1 do tej Konwencji. Z pism procesowych skarżących wynika, że w wymienionych aktach prawnych, a także w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jak również w treści wyroku ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) dostrzegają oni uzasadnienie prawa do rekompensaty w sytuacji braku formalnego ograniczenia ich prawa własności, a powstania sytuacji faktycznej, powszechnej dostępności działki. W ocenie sądu sytuacja faktyczna i prawna dotycząca działki nr A oraz opisana w sprawie nr 22531/05 nie są jednak tożsame. Nie pozwala to w sprawie niniejszej na sięganie do argumentacji Trybunału Praw Człowieka dla usprawiedliwienia żądań skarżących. Przypomnieć należy, że w sprawie Bugajny przeciwko Polsce podział nieruchomości został dokonany na wniosek spółki deweloperskiej. Część działek miała być użytkowana jako przestrzeń otwarta, a na innej części miały powstać drogi wewnętrzne, których koszty budowy oraz utrzymania w całości mieli ponieść prywatni właściciele nieruchomości. Z uwagi na to, że drogi miały zostać ostatecznie przeznaczone do użytku publicznego, spółka zwróciła się o wywłaszczenie i wypłatę odszkodowania, których jej odmówiono zarówno na etapie administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Trybunał orzekł natomiast, że: "Z powodu odmowy władz wywłaszczenia gruntu i zapłaty odszkodowania, której skarżący mogli zasadnie oczekiwać na podstawie obowiązujących przepisów, musieli oni w rezultacie nie tylko z własnych środków zbudować drogi i ponosić koszty ich eksploatacji, ale - co trzeba podkreślić - zaakceptować publiczne z nich korzystanie. Sytuacja taka poważnie ograniczała skuteczne korzystanie z własności.". Trybunał wskazał również, że: "W rezultacie podziału gruntu będącego własnością skarżących na mniejsze działki, część ich powierzchni została następnie wykorzystana na drogi. [...] Drogi zbudowane na gruntach należących do spółki zostały połączone z siecią dróg publicznych i służą obecnie ogółowi oraz na potrzeby powstałego na tych gruntach osiedla. Są otwarte dla transportu publicznego i prywatnego wszelkiego rodzaju. Biorąc pod uwagę to, że cały teren osiedla obejmuje dziewięć hektarów podzielonych na 36 działek budowlanych, można uznać, iż z dróg tych korzysta duża liczba osób. Dostęp do nich nie był w żaden sposób ograniczony. [...] Skarżący muszą ponosić koszty utrzymania dróg. Obciążenie to nie jest w żaden sposób ograniczone w czasie" (treść wyroku i uzasadnienia w tłumaczeniu A. Nowickiego "Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 2007", Oficyna, 2008, wersja elektroniczna, LEX). Zdaniem sądu na podkreślenie zasługuje fakt, że w stanie faktycznym sprawy rozpatrywanej przez Trybunał o cesze publiczności spornych dróg, a więc w konsekwencji i o konieczności przyznania rekompensaty, przesądził nie fakt ich formalnego przeznaczenia pod drogi publiczne, ale ich funkcje i dostępność. Na tę okoliczność powołują się również skarżący w sprawie niniejszej. Nie dostrzegają oni jednak istotnego faktu, a mianowicie podkreślenia przez Trybunał intensywności ograniczeń, jakim poddana została własność prywatna w sprawie 22531/05, która to intensywność uzasadniała przyznanie rekompensaty. Ograniczenia te polegały bowiem na udostępnieniu dróg ogółowi społeczności, na nieograniczonym dostępie dla publicznego i prywatnego transportu, przy jednoczesnym obciążeniu właścicieli prywatnych kosztami budowy dróg i ich utrzymywania oraz nadania tym obowiązkom charakteru bezterminowego (vide D. Sześciło, glosa do wyroku ETPC z dnia 6 listopada 2007 r., 22531/05, LEX). Tymczasem w ocenie sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie daje podstaw do oceny, że z identyczną sytuacją mamy do czynienia w stanie faktycznym sprawy niniejszej. Niewątpliwie wydzielenie działki nr [...] i bezpośrednie jej włączenie w sieć dróg publicznych spowodowało, że działka nr A stała się działką bezpośrednio graniczącą z drogą publiczną. Inaczej rzecz ujmując, jest do niej dostęp wprost z drogi publicznej. Należy jednak podkreślić, że nie oznacza to, iż zmieniła swój charakter drogi wewnętrznej (którą to funkcję pełniła do tej pory działka nr [...]) na drogę publiczną lub że należy automatycznie przyjąć, iż stała się drogą powszechnie dostępną, co ogranicza dotychczasowych właścicieli w wykorzystywaniu jej i przymusza ich do udostępnienia jej ogółowi społeczeństwa. Nadto sami skarżący nie wykazali co zadecydowało, że wskutek wydzielenia działki nr A należy ją obecnie traktować nie jak dotychczas (jako drogę dojazdową), ale jako drogę publiczną. Wskazać należy, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego, także połączona bezpośrednio z drogą publiczną, może być uznana za drogę publiczną. Aby tak się stało, powinna być albo formalnie zaliczona do kategorii dróg publicznych (vide art. 2 ustawy o drogach publicznych) albo – jak wynika z wyroku Trybunalskiego z dnia 6 listopada 2007 r. – powinna spełniać funkcje publiczne tj. funkcje powszechnej dostępności i to w taki sposób, by ingerencja w wykonywanie do niej przez podmioty prywatne prawa własności mogła zostać obiektywnie odczytana jako szczególnie intensywna i nakierowana na realizację interesu powszechnego. Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skarżący na rozprawie wskazali, że w chwili obecnej z działki nr A korzystają wyłącznie dwie rodziny (skarżących). Nadto z wyrysu na k. 193 akt administracyjnych wynika, że działka nr A stanowi faktycznie drogę wewnętrzną tzw. ślepą ulicę, niezbędną jako dojazd wyłącznie dla skarżących będących współwłaścicielami działek nr [...]. Pozostałe działki (nr [...]) mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Oznacza to, że znaczenie spornej drogi ogranicza się wyłącznie do działek skarżących, bezpośrednio z nią sąsiadujących. Funkcjonalność tej drogi jest, w ocenie sądu, przeceniana przez skarżących. Jej położenie i stan zagospodarowania działek z nią sąsiadujących nie pozwalają jej przypisać tak wysokiej użyteczności, jak twierdzą strony. Powszechna dostępność tej działki wynika w większym stopniu z braku fizycznych ograniczeń wjazdu na tę drogę niż z działań prawnych organów administracji publicznej. Współwłaściciele spornej działki mogą w sposób dowolny nią gospodarować, bowiem osoby trzecie nie nabyły poprzez wydzielenie działki nr A żadnych do niej praw. Bezprzedmiotowe jest również, w ocenie sądu, wywodzenie że zgoda skarżących na funkcjonowanie drogi wewnętrznej na dotychczasowej działce nr [...] i na zakup udziału w tej działce nie obejmowała zgody na powszechną dostępność działki nr A utworzonej wskutek decyzji lokalizacyjnej. Ten argument nie ma jakiegokolwiek znaczenia w sytuacji, gdy podział dokonany decyzją lokalizacyjną nie zmienił w sposób negatywny sposobu, w jaki dotychczas wykorzystywali oni działkę nr [...]. Inaczej rzecz ujmując, wydzielenie działek nr [...] i nr A nie zmieniło faktycznie sytuacji skarżących na ich niekorzyść w zakresie dostępności ich działek do dróg publicznych poprzez istniejącą drogę wewnętrzną. Nie nastąpiła również, jak twierdzą skarżący, sytuacja opisana w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem przysługuje odszkodowanie ustalane decyzją starosty, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W odniesieniu do działki nr A nie ma miejsca pozbawienia skarżących praw do nieruchomości ani poprzez działania formalnoprawne, ani poprzez wystąpienie sytuacji szczególnie intensywnej faktycznej ingerencji w prawo własności do tej działki, co wyżej wywiedziono. Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela również zarzutu niewyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności (ogólnodostępności działki nr A oraz kręgu podmiotów ją wykorzystujących na cele komunikacyjne). Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie stanowiły wystarczającą podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Wynika z nich, że działka nr A stanowi drogę wewnętrzną służącą komunikacji działek sąsiednich, wykorzystywaną głównie przez rodziny skarżących, będącą ulicą nieprzelotową tzw. ślepą (vide wypis z księgi wieczystej, treść umów sprzedaży działek wydzielonych z pierwotnej działki nr [...], wyrys na k. 193 akt administracyjnych, oświadczenia skarżących złożone na rozprawie). Na marginesie można wskazać, że przeznaczeniem terenu obejmującego sporną działkę w Studium jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co w powiązaniu z jej położeniem i otoczeniem również wyklucza ją z kategorii dróg przeznaczonych do szczególnie intensywnego, ogólnodostępnego wykorzystania. Takiemu ogólnodostępnemu wykorzystaniu zaprzecza także usytuowanie poszczególnych nieruchomości przedstawiane na wyrysie na k. 193. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.