II SA/Bk 400/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2004 r. sprawy ze skargi M. i M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z przepisami prawa. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących M. i M. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny, 0Z w B., wyrokiem z dnia [...].04.2003r. [...] po uwzględnieniu skargi M. i M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].10.2002r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności doprowadzających wznoszony obiekt budowlany do zgodności z przepisami, w sposób umożliwiający uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...].03.2002r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd dał organom nadzoru budowlanego następujące wskazania co do dalszego postępowania: "W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności podjąć działania w kierunku skompletowania pełnej dokumentacji związanej z udzielonym pozwoleniem na budowę spornej kawiarni oraz ustalenia treści projektu technicznego i zagospodarowania terenu inwestycji. Dopiero przy pełnej wiedzy o warunkach pozwolenia na budowę możliwe będzie sprawdzenie, czy i jakie istotne odstępstwa od tych warunków zostały przez inwestora wprowadzone na etapie realizacji inwestycji i czy przy ewentualnych innych jeszcze istotnych odstępstwach, niż brak przełożenia kabla energetycznego, w ogóle dopuszczalne będzie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych według dotychczasowej dokumentacji projektowej, bez zmian i przeróbek. W prowadzonym postępowaniu organ winien zapewnić stronom czynny udział na każdym etapie sprawy. W szczególności organ nie może odmówić stronie uczestnictwa w oględzinach w oparciu o brak aprobaty drugiej strony dla obecności innych uprawnionych osób na terenie inwestycji w czasie oględzin". W trakcie prowadzonego, po wyroku NSA, postępowania administracyjnego przez organ I instancji w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku kawiarni na działce nr ewd. [...] położonej przy ul. N. w A., Wojewoda P. decyzją z dnia [...].09.2003r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...].04.1992r., nr [...] udzielającej inwestorom R. i E. Ł. pozwolenia na budowę w/w obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].11.2003r., nr [...] w trybie odwoławczym utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody P. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w B., z dnia [...].04.2003r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. postanowieniem z dnia [...].12.2003r. nr [...] wstrzymał prowadzone przez R. i E. Ł. roboty budowlane przy budowie budynku kawiarni na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. N. w A. Decyzją z dnia [...].02.2004r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A., nakazał państwu R. i E. Ł. sporządzić i przedłożyć, w terminie do 31.05.2004r. w PINB w A., projekt budowlany zamienny, przewidujący doprowadzenie wykonanych dotychczas robót budowlanych do zgodności z przepisami, budowanego budynku kawiarni na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. N. w A. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołali się państwo M. i M. W. wskazując na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w orzeczeniu merytorycznym co do istoty sprawy, a także na rażące naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, poprzedzającego wydaną decyzję. W trakcie postępowania odwoławczego do PWINB w B. wpłynęło szereg pism inwestorów informujących organ o odstąpieniu przez nich od zamiaru ubiegania się o pozwolenie na wznowienie robót przy budowie kawiarni. W kolejnym piśmie z 22.03.2004r. państwo Ł. podtrzymali to stanowisko i wnieśli o umorzenie postępowania tylko w sprawie budynku kawiarni. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].05.2004r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego w A. z dnia [...].02.2004r. nr [...] wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...].12.2003r. nr [...] i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w sprawie budynku kawiarni. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następującą argumentację: Przedmiotową inwestycję – kawiarnię rozpoczęto realizować na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z [...].04.1992r. udzielającej R. i E. Ł. pozwolenia na budowę w/w obiektu. Budowa nie jest zakończona. Uwzględniając stanowisko NSA w sprawie, organ I instancji uznał, iż zaistniały przesłanki wstrzymania robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu. Na dzień orzekania merytorycznego w sprawie, decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obiegu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że inwestor prowadzący roboty budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej nawet wówczas (tak jak w tym przypadku), gdy pozwolenie to zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego z powodu jego wadliwość. Zastosowana w sentencji zaskarżonej decyzji podstawa prawna (prawo materialne) nie może mieć miejsca w stosunku do postępowania wszczętego przed 11.07.2003r. W tej sytuacji należało zastosować przepisy dotychczasowe tj. ustawa z 1994r. – Prawo budowlane przed nowelizacją (w sprawie kawiarni), taki sam stan prawny obowiązuje również do postanowienia z dnia [...].12.2003r., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. W zaistniałej sytuacji, gdy: 1. w odwołaniu od w/w decyzji organu I instancji (orzekającej o czynnościach w stosunku do budynku kawiarni) państwo W. wnoszą o dokładne przeanalizowanie wszystkich dowodów w sprawie, łącznie z warunkami technicznymi, 2. skarżący wnoszą o zajęcie jednoznacznego stanowiska przez organy nadzoru budowlanego, czy w tym miejscu i tak bliskiej odległości od ich budynku mieszkalnego może być wybudowana kawiarnia, a inwestorzy rezygnują z budowy kawiarni, przedmiotowe postępowanie nie może być kontynuowane. Organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym orzekając o istocie sprawy w stosunku do budynku kawiarni, uczyni decyzję organu i decyzję ją poprzedzającą PINB w A. niewykonalną, z uwagi na stanowisko woli wyrażone przez inwestorów w piśmie z dnia 16.03.2004r. cyt. "Niniejszym informujemy, że rezygnujemy z budowy kawiarnia na działce nr ewid. [...] położonej w A. przy ul. N. [...]." W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i poprzedzające ją postanowienie PINB w A. z dnia [...].12.2003r., w całości, i umorzył postępowanie w sprawie budynku kawiarni. Organ odwoławczy nadmienił, iż nadal jest nieuregulowany stan prawny obiektu realizowanego na działce nr ewid. [...] z odstępstwami od pozwolenia na budowę, które już zostało wyeliminowane z obiektu prawnego. Umorzenie niniejszą decyzją postępowania w sprawie budynku kawiarni porządkuje postępowanie administracyjne toczące się dotychczas w sprawie budynku kawiarni. Uwzględniając wniosek strony – inwestorów z dnia 16.03.2003r. organ I instancji podejmie postępowanie zgodnie z jego treścią, co do nowego zamierzonego przeznaczenia obiektu. Do nowo wszczętej sprawy organ zastosuje przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. znowelizowane ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718). Nadto organ odwoławczy nadmienił, iż postanowienie z dnia [...].12.2003r. nie było wcześniej przezeń badane, ponieważ jednak w/w postanowienie jest nierozerwalnie związane z decyzją o czynnościach w sprawie kawiarni (art. 50 ust. 4 ustawy z 1994r. – Prawo budowlane przed nowelizacją), a na dzień dzisiejszy zmieniły się zamierzenia inwestora w zakresie użytkowania (obiektu będącego w budowie) zachodzi konieczność uporządkowania całego postępowania administracyjnego (łącznie ze wszczęciem postępowania). Nowe, inne postępowanie w sprawie obiektu o innym przeznaczeniu, może spowodować konieczność nałożenia na inwestorów przez organ zupełnie innych obowiązków, niż w stosunku do budynku kawiarni. Organ zobligowany będzie od początku przeanalizować zgodność obiektu o nowej funkcji z ustaleniami prawa miejscowego, warunkami technicznymi i obowiązującego prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego państwo M. i M. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności (ewentualnie – o uchylenie) zaskarżonej decyzji, wskazując, iż podstawę skargi stanowi: 1. nieważność zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa w zakresie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 a-b pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.), 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ponieważ w postępowaniu: - sfałszowano na zasadzie przerobienia, dokument: Projekt techniczny kawiarni z VIII.1990r. – rysunek: "Rzut przyziemia", - usunięto i ukryto integralną część opisową projektu jw, - poświadczono nieprawdę w decyzjach organów nadzoru budowlanego wydanych w czasie toczonego postępowania przez te organy, a dotyczące przedmiotu sprawy, - tworzono fikcyjne dokumenty, 3. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, ponieważ w istotnej części postępowania w pierwszej instancji, nie z własnej winy, jako strony skarżący nie brali udziału w czynnościach dowodowych (oględzin spornej budowy), 4. naruszenie przepisów o postępowaniu, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a szczególności naruszenie art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, art. 10 § 1 kpa – przez niezapewnienie stronom udziału w postępowaniu w pierwszej instancji oraz przez pominięcie wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżących art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, art. 7 w związku z art.77 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym w tym sfałszowanym, zdekompletowanym, co doprowadziło do braku wyjaśnienia prawidłowego stanu faktycznego sprawy i przedwczesnego umorzenia postępowania w pierwszej instancji skarżoną decyzją, 5. naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym w zakresie art.16 § 1 k.p.a. w związku z art. 50 ustawy z dnia 7.VII.1994r. – Prawo budowlane przez uchylenie skarżoną decyzją prawomocnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...].XII.2003r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych i dostarczeniu przez inwestorów zaświadczenia Burmistrza Miasta A. o zgodności budynku kawiarni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki budowlanej, a więc poza obowiązującą procedurą określoną w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w skarżonej decyzji obligatoryjnych elementów prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji. Naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 5, art. 80 ust. 2 pkt 1-2 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 07.VII.1994 roku – Prawo budowlane, przez przyjęcie, że postępowanie w pierwszej instancji przed PINB w A. – było bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawili argumentację przemawiającą – ich zdaniem za wystąpienie w/w nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji nie było nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa, ale było nieprawidłowe z punktu widzenia celowości. Organ poinformował, iż po umorzeniu postępowania przez organ II w sprawie budynku kawiarni, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. w dniu 17.06.2004r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego będącego w trakcie realizacji na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. N. w A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd skargę uwzględnił. Należy przede wszystkim wyjaśnić, iż zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten jest odpowiednikiem art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązującej w dacie wydawania wyroku NSA-OZ w B. z dnia [...] kwietnia 2003r. [...]. Nie ma zatem wątpliwości, iż zawarta w tym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiąże organy nadzoru budowlanego oraz Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Nadto stwierdzić należy, iż zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zaskarżonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znajduje zastosowanie przepis art. 51 prawa budowlanego, w brzmieniu określonym w tekście jednolitym ustawy z 7 lipca 1994r., opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 106, poz. 1126 z roku 2000. Zgodnie z art. 51 prawa budowlanego, w ówczesnym brzmieniu, właściwy organ wydaje decyzję: 1. nakazująca zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórką obiektu lub jej części albo 2. nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Przytoczony przepis winien być podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wydanego po wykonaniu prze organy nadzoru budowlanego wytycznych Sądu co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z [...].04.2003r. Organ I instancji podjął postępowanie zgodnie z kierunkiem zakreślonym prze Sąd. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie skarżący zarzucając rażące naruszenie prawa w orzeczeniu co do istoty sprawy oraz przy wydaniu postanowienia poprzedzającego wydaną decyzją. W takiej sytuacji organ odwoławczy winien, rozpoznając merytorycznie odwołanie, ocenić czy decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem i wytycznymi zawartymi w orzeczeniu Sądu. Zamiast merytorycznego rozpoznania odwołania organ II instancji uchylił decyzją organu I instancji (wraz z poprzedzającym ją postanowieniem) i umorzył postępowanie w I instancji w sprawie budynku kawiarni, argumentując, iż zmiana zamiarów inwestora (rezygnacja z budowy kawiarni) uczyni decyzje organów nadzoru budowlanego niewykonalnymi. Organ odwoławczy przyznaje, że nadal jest nieuregulowany stan prawny obiektu realizowanego na działce nr ewid. [...], z odstępstwami od pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie i argumentacja organu odwoławczego jest sprzeczne z prawem i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania. Zalecenia Sądu zawarte w wyroku dotyczyły obiektów już wykonanych, wobec czego, późniejsza zmiana zamiarów inwestora nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania organów nadzoru budowlanego co do oceny wykonanych robót budowlanych, w świetle dyspozycji przepisu art. 51 prawa budowlanego. Organy winny ocenić, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, czy też zachodzi konieczność nakazania rozbiórki obiektu lub jego części. W postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego orzeka o pozwoleniu na wznowienie robót w obiekcie, którego przeznaczenie zostało wcześniej określone przez inwestora. W toku postępowania o wznowienie robót budowlanych inwestor nie może, w sposób prawnie skuteczny, zmieniać pierwotnego przeznaczenia obiektu. Dopiero po uzyskaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w konkretnym obiekcie inwestor może się ubiegać o zmianę jego przeznaczenia. W konsekwencji uznać należy, iż prowadzone postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe; brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania na mocy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Twierdzenia organu odwoławczego o niewykonalności wydanej decyzji nie zostały bliżej uzasadnione i są zupełnie bezpodstawne, albowiem oświadczenia inwestora czynione w toku postępowania odwoławczego nie rzutują na wykonalność decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 51 prawa budowlanego, rozstrzygającej o robotach budowlanych (i ich efektach) prowadzonych do czasu ich wstrzymania w trybie art. 50 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę znajdujemy stwierdzenie, że "w ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji nie było nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa, ale było nieprawidłowe z punktu widzenia celowości". Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zatem kryterium oceny prawidłowości decyzji organu I instancji może być legalność, a nie celowość. Skoro więc organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji nie była niezgodna z prawem, to nie miał żadnych podstaw do jej uchylenia. Organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie oceniając legalność decyzji organu I Instancji w świetle przepisów prawa budowlanego, wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z [...].04.2003r. oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ winien ustosunkować się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżących – państwa M. i M. W. W prowadzonym postępowaniu organ winien zapewnić stronom czynny udział na każdym etapie sprawy, w tym na etapie postępowania odwoławczego. Mając na uwadze powyższe rozważania. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. art. 6,7,10, 77 § 1, 105 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.