II SA/Bk 400/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi H. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2007r. znak [...] utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2007r. znak [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości, oznaczonej numerami geodezyjnymi: [...], obręb [...], położonej w B. przy ul. M. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału wyżej opisanej nieruchomości zostało wszczęte z urzędu celem wydziela części działek niezbędnych dla realizacji inwestycji polegającej na poszerzeniu ulic M. i Cz. Organ wskazał, iż stosownie do treści art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przy czym przez zgodność z tymi ustaleniami należy rozumieć zarówno przeznaczenie terenu, jak i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Nadto za niedopuszczalny uznać należy podział nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy przedmiotem oceny organu opiniującego projekt podziału jest zgodność proponowanego podziału z funkcją terenu określoną w planie miejscowym (przeznaczeniem), ustalenie czy wydzielone na skutek podziału działki gruntu mogą być zagospodarowane zgodnie z planem oraz czy mającym powstać działkom zapewniono dostęp do drogi publicznej. Kierując się powyższymi dyrektywami uznano, iż projekt podziału działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], położonych w B., przy ul. M. jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. (rejon ulic K. S. W. i M.) w B., zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] Rady Miejskiej w B. Organ ustalił, iż stosownie do treści planu działka o numerze geodezyjnym [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 21U,KX, przewidującym na tym terenie zabudowę usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, w tym parkingami wielopoziomowymi, dojazdami i zielenią urządzoną. W pozostałej zaś części nieruchomość ta położona jest częściowo na terenie, dla którego zgodnie z § 46 uchwały wskazano następujące linie rozgraniczające i parametry techniczne: ul. M. (05L) - ulica lokalna układu obsługującego, droga powiatowa o szerokości w liniach rozgraniczających od 20 m do 21 m (wg odczytu geometrycznego z rysunku planu) z jezdnią 1 x 2 pasy ruchu oraz częściowo na terenie oznaczonym jako ul. Cz. (07D) - ulica dojazdowa układu obsługującego, droga gminna o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m z jezdnią 1 x 2 pasy ruchu. Natomiast nieruchomości o numerach geodezyjnych: [...] położone są częściowo na terenie oznaczonym w planie symbolem 21U,KX a częściowo na terenie oznaczonym w planie symbolem 07D. Z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, że wyznaczony w projekcie przebieg linii podziału wyżej wymienionych nieruchomości odpowiada przebiegowi linii rozgraniczających ulice M. i Cz. wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach zgodność przeznaczenia terenu z planem nie budzi wątpliwości. Zdaniem organu istnieje również możliwość zagospodarowania wydzielonych w powyższy sposób działek gruntu zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Część z nich zostanie wykorzystana na poszerzenie drogi (ulic M. i Cz.). Nie ma natomiast przeszkód, aby pozostałe z wydzielonych działek były zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, tzn. pod zabudowę usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, parkingami, w tym parkingami wielopoziomowymi, dojazdami i zielenią urządzoną. Nie stoi temu na przeszkodzie, ani kształt, ani wielkość powstających działek. Wydzielone działki będą miały też zapewniony dostęp do drogi publicznej. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż w toku przedmiotowego postępowania nie uwzględniono propozycji dokonania zamiany wydzielanych pod drogi działek na działki wskazane w piśmie Naczelnika Wydziału Mienia Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] stycznia 2007r. znak: [...] wyjaśniono, iż przedmiotem rozpoznania nie można czynić spraw innych niż objęte zaskarżonym postanowieniem. Celem opinii jest dokonanie oceny pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podziału konkretnej nieruchomości. Kolegium nie może zatem wypowiadać się w kwestii wydzielenia działek niezbędnych do dokonania zamiany na tereny wydzielone pod poszerzenie ulic M. i Cz., gdyż ocena ta wykraczałaby poza przedmiot postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem H. i A. K. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o jego uchylenie z uwagi na: - naruszenie art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie wniosku dotyczącego dokonania w ramach rekompensaty zamiany działek wydzielonych pod drogi na działki wskazane w piśmie Naczelnika Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] stycznia 2007r. i wydania w tym zakresie opinii, co do zgodności takiej zamiany z planem zagospodarowania przestrzennego, - naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 8 kpa w związku z nieuwzględnieniem żądania kompleksowego rozpoznania wniosku dotyczącego zamiany działek wywłaszczanych na działki będące w zasobach Gminy B., przedłużając w sposób nieuzasadniony postępowanie wywłaszczeniowe, co godzi w ich interesy, - niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału, w tym ograniczenie stanu faktycznego jedynie do zaopiniowania zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego wywłaszczenia części działek skarżących. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane w przedmiotowej sprawie, co do zasady są słuszne. Skarżący nie kwestionują bowiem konieczności wywłaszczenia części działek stanowiących ich własność w zakresie opiniowanym przez Prezydenta Miasta B., jednakże w zakresie w jakim zaskarżone postanowienia nie uwzględniają słusznego i oczywistego interesu skarżących, tj. kompleksowego rozpoznania wniosku o zamianę w ramach odszkodowania działek podlegających wywłaszczeniu z działkami będącymi w zasobach Gminy B. nie mogą się ostać jako zasadne. W dalszej części wywodu skarżący przedstawili brzmienie obowiązujących w tym zakresie przepisów jak i argumenty przemawiające za przyznaniem im w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nieruchomości zamiennej w trybie art. 131 ust. 1 ustawy. Skarżący podkreślili, iż dokonanie zamiany nieruchomości wymaga wydania opinii w przedmiocie zgodności propozycji podziałowej z ustaleniami planu miejscowego, a zatem zasadne było kompleksowe rozpatrzenie obu tych spraw w jednym postępowaniu, zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania. Skarżący zakwestionowali ponadto poprawność wskazanej we wstępnym projekcie podziału nieruchomości propozycji zapewnienia wydzielanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej zarzucając, że "stwierdzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zapewniony dostęp działek skarżących do drogi publicznej, w stanie zaopiniowanym przez Prezydenta Miasta B. nie polega na prawdzie". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi ponownie wyjaśniono, iż omawiane postępowanie dotyczy zaopiniowania zgodności propozycji podziału konkretnej nieruchomości, położonej przy ul. M., oznaczonej nr geod. [...] pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Stąd żądanie rozpatrzenia w tym postępowaniu innych kwestii, niemających obecnie bezpośredniego związku z prowadzonym postępowanie jest niezasadne. Jak wynika bowiem z pism składanych przez skarżących w stosunku do nieruchomości, które mogłyby być przedmiotem ewentualnej zamiany nie jest prowadzone postępowanie podziałowe. Z tych samych względów za nieuzasadniony uznano zarzut naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania. Organ zauważył, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego nie są wobec siebie konkurencyjne, stąd żadna z nich nie ma pierwszeństwa przed innymi zasadami ogólnymi, wymienionymi w przepisach rozdziału 2, działu l kpa. Uczynienie zadość żądaniom skarżących i podjęcie przez Kolegium działań mających na celu wydanie opinii w kwestii zgodności propozycji podziału innych nieruchomości niż te, które są przedmiotem zaskarżonego postanowienia byłoby sprzeczne z zasadą praworządności. Odnośnie naruszenia przepisu art. 131 ust. 1 ustawy Kolegium wskazało, iż przepis ten ma zastosowanie na etapie ustalenia wysokości i zasad wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, nie dotyczy natomiast etapu zatwierdzania projektu podziału nieruchomości. Jeśli zaś chodzi o zapewnienie dostępu działkom skarżących do drogi publicznej, to zauważono, iż wstępny projekt podziału przedstawiony w sprawie przez Prezydenta Miasta zawiera propozycję służebności drogowej umożliwiającą planowanym do wydzielenia działkom gruntu dostęp do drogi publicznej. Jest to jedynie propozycja służebności, której ustanawianie należy do drogi cywilnej i nie może być dokonane w trybie administracyjnym. Wynikający natomiast z przepisów prawa wymóg wskazania propozycji służebności ma za zadanie wykazanie, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest możliwe, co też w niniejszej sprawie zostało spełnione. Końcowo organ podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 99 ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Z powyższego jednoznacznie wynika, że do ustanowienia służebności może dojść przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, czyli już po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Konsekwencją nie ustanowienia służebności zapewniającej wydzielonym, a następnie zbywanym działkom gruntu dostęp do drogi publicznej jest wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej podział. Wojewódzki Sąd w Białymstoku zważył, co następuje. Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast celowości czy też słuszności skarżonych rozstrzygnięć. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostały naruszone przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. Na wstępie rozważeń podnieść należy, iż przedmiotem kontroli sądowej dokonywanej w niniejszym postępowaniu jest postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej ustawą). Powyższe rozstrzygnięcie wydawane jest w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości i nie ulega wątpliwości, iż jest tylko częścią postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, które kończy się wydaniem decyzji administracyjną. Takie stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998r. sygn. akt. SA/Rz 899/98 (OSP 1999, nr 5, poz. 106). Powyższy kierunek wykładni podzielił skład pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 1 marca 1999r. (OPK 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 84). Celem omawianej opinii jest ocena podziału nieruchomości pod względem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W tym miejscu zauważyć należy, iż ustawodawca w dużym stopniu wyjaśnił treść i znaczenie kryterium podziału polegającego na badaniu zgodności z planem miejscowym, gdyż w art. 93 ust. 2 ustawy wskazał, że zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe oznacza, iż organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (tak: G. Bieniek i in. - Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007, wyd. 2, s. 354 i nst.). Dodać należy, iż warunkiem zatwierdzenia projektu podziału jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3). Również i w tym przypadku w obecnym stanie prawnym precyzyjnie określono, co należy rozumieć przez dostęp do drogi publicznej. W myśl bowiem cytowanego przepisu dostęp ten może być zapewniony przez: a) wydzielenie drogi wewnętrznej z ustanowieniem odpowiedniej służebności dla wydzielonych nowo utworzonych działek, b) ustanowienie innych służebności drogowych dla wydzielonych działek, jeżeli nie ma wydzielenia drogi wewnętrznej, c) sprzedaż nowo utworzonej działki wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Powyższe oznacza, iż nowo wydzielone działki gruntu nie muszą "przylegać" do drogi publicznej. Z unormowaniem art. 93 ust. 3 jak słusznie zauważa organ odwoławczy zsynchronizowana jest regulacja z art. 99 ustawy, według którego w sytuacji, gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek służebności zostaną ustanowione. W przypadku niezrealizowania tego warunku, możliwe będzie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, co nie spowoduje jednak nieważności czynności prawnej – zbycia działki w wyniku sporządzenia aktu notarialnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr [...], obr. [...], połażonej w B. przy ul. M. wszczęte zostało z urzędu w celu wydzielenia części nieruchomości pod ulicę M. i Cz. Zadaniem organu było dokonanie oceny zgodności proponowanego podziału wyżej opisanych nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na tym terenie. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż organy obu instancji mając na względzie przedstawione powyżej dyrektywy prawidłowo przyjęły, iż zaproponowany projekt podziału nieruchomości jest zgodny z prawem. Zawarta w tym względzie opinia nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z treści miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego części osiedla P. (rejon ulic K. S. W. i M.) w B. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. P. z 2006r., Nr 94, poz. 927) jednoznacznie wynika, iż część z wydzielonych działek zostanie wykorzystana na poszerzenie drogi (ul. M. i Cz.), pozostałe zaś będą zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem w planie pod zabudowę usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość oznaczony w planie symbolem 21U,KX został przeznaczony pod zabudowę usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, w tym parkingami wielopoziomowymi, dojazdami i zielenią urządzoną, natomiast oznaczony jako 05L i 07D leży w liniach rozgraniczających ulicy lokalnej odpowiednio ul. M. i ul. Cz. i wyszczególniony został jako wchodzący z skład przestrzeni publicznych. W wyniku podziału działek nr: [...] powstaną po dwie działki z każdej. Jedna z nich znajdzie się w liniach rozgraniczających ulicy lokalnej, a w przypadku działki [...] i [...] ulicy dojazdowej. Zagospodarowanie drugiej z nowo powstałych działek odpowiada ustaleniom planu miejscowego dla konkretnego terenu, jak i zapisom dotyczącym całego obszaru objętego planem. Możliwości zagospodarowania wydzielonych w powyższy sposób działek nie stoi na przeszkodzie ani kształt ani rozmiary nowopowstałych działek. Zauważyć bowiem należy, iż plan nie precyzuje w tym zakresie żadnych wymogów, w szczególności nie uzależnia możliwości zagospodarowania w powyższy sposób od wielkości i kształtu działki. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych uznać należy, iż zaproponowany podział, jeśli chodzi o przeznaczenie terenu jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Istnieje również wbrew twierdzeniom skarżącego możliwość jego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Wydzielone działki bez wątpienia będą też miały dostęp do drogi publicznej. Jak już wyżej wspomniano dostęp do drogi publicznej nie oznacza, iż musi być on zapewniony bezpośrednio z drogi publicznej. Musi jednakże być wykazane, że zapewnienie dostępu do drogi jest możliwe, co też w niniejszej sprawie zdaniem Sądu niewątpliwie nastąpiło. We wstępnym podziale zawarto bowiem propozycję służebności. Mając na względzie treść przepisu art. 93 ust 3 uznać należy, iż jest to forma dopuszczalna. Zauważyć jednakże należy, iż ustanawianie służebności polegających na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej następuje w drodze cywilnej, stąd nie może być dokonane w trybie administracyjnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi uznać należy je za całkowicie nieuzasadnione i w tym względzie podzielić stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę. Zarzut nieuwzględnienia propozycji zamiany wydzielonych pod drogi działki na działki wskazane przez Naczelnika Mienia Urzędu Miasta w piśmie z dnia [...] stycznia 2007r. i dokonania oceny tej kwestii w niniejszym postępowaniu bezsprzecznie nie mógł być uwzględniony. Za takim stanowiskiem przemawia charakter toczącego się postępowania, które - o czym była już mowa wyżej - za przedmiot ma ocenę zgodności podziału konkretnych działek z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym postępowaniu organy nie mogą wypowiadać się w kwestiach nim nie objętych, w konkretnej sprawie w zakresie działek wymienionych w piśmie z dnia [...] stycznia 2007r., albowiem taka ocena jak słusznie zauważa organ odwoławczy wykraczałaby poza przedmiot postępowania. Z tych samych względów za niezasadny uznać należy zarzut odmowy kompleksowego rozpatrzenia sprawy oraz zarzut naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania. Podkreślić należy, iż powołana wyżej zasada nie może być realizowana z naruszeniem innych zasad. Stąd podjęcie przez Kolegium działań mających na celu wydanie opinii w kwestii zgodności propozycji podziału innych nieruchomości niż te, które są przedmiotem zaskarżonego postanowienia należałoby ocenić jako sprzeczne z zasadą praworządności. Analogiczny pogląd zająć należy w przedmiocie naruszenia zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli. Oczywiste pozostaje również stanowisko organu odwoławczego, iż na obecnym etapie postępowania nie ma zastosowania przepis art. 131 ust. 1 ustawy odnoszący się do ustalenia wysokości i zasad wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.