II SA/Bk 400/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 01 października 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentów źródłowych z bazowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę Decyzją z dnia [...].02.2009r. Prezydent Miasta B., działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, powołując się na art. 104 kpa oraz art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, orzekł o odmowie udostępnienia skarżącej K. S. danych, stanowiących zasób bazowy geodezyjno-kartograficzny, zarejestrowanych pod numerem a, sprowadzających się do odpisów planów podziału i pomiaru ulicy D. w B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca domagała się wydania uwierzytelnionych odpisów planów pomiaru i podziału działek na osiedlu P., w tym działki o obecnym numerze ewidencyjnym A, zlokalizowanej między nieruchomościami przy ulicy D. [...] i [...]. Wyjaśnił, że będąca przedmiotem zainteresowania działka o numerze A powstała w trakcie podziału gruntów Skarbu Państwa w 1970r., przeznaczonych pod osiedle mieszkaniowe. Podział gruntów na normatywne działki budowlane i obsługę komunikacyjną został wykonany zgodnie z ustaleniami obowiązującego wówczas planu ogólnego zagospodarowania miasta i w oparciu o decyzja administracyjną. Dokumentacja geodezyjna powstała na potrzeby podziału gruntów została zarejestrowana w Miejskiej Pracowni Geodezyjnej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. w dniu 30.04.1970r. pod numerem a. Przepisy par. 4 ust. 2 pkt 1 – 25 Rozporządzenia MSWiA z 17.05.1999r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493) określają grupy asortymentowe materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Żądane dane wchodzą w skład zasobu bazowego, stanowiąc materiały źródłowe służące za podstawę do wykonania następnych opracowań. Takie dane mogą zaś być dostępne wyłącznie podmiotom trudniącym się wykonywaniem prac geodezyjnych i kartograficznych lub wykonywaniem operatów szacunkowych nieruchomości. Osobom fizycznym mogą być udostępniane informacje o gruntach i budynkach zawarte w operacie ewidencyjnym, który składa się z map, rejestrów oraz dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów. Są one jawne i udziela się ich odpłatnie. W związku z tym skarżącej mogą być wydane odpłatnie jedynie kopie map i rejestrów oraz decyzji zezwalającej na podział. W odwołaniu od tej decyzji K. S. zarzuciła organowi naruszenie szeregu przepisów kpa poprzez złe wskazanie daty wszczęcia postępowania, zignorowanie uwag wniesionych pismem z 27.01.20909r. nie wyjaśnienie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, nie wyjaśnienie przyczyn odmowy wydania planów podziałowych i pomiarowych, nie odniesienie się do żądania wydania decyzji podziałowej. Skarżąca powołała się na art. 73 kpa. Podała, że wydanie decyzji w przedmiocie wydania kopii żądanych dokumentów jest nieporozumieniem, albowiem udostępnianie akt oraz wydanie uwierzytelnionych odpisów jest tylko i wyłącznie czynnością techniczną, która nie następuje w toku odrębnego postępowania. Dokumentacja związana z wyodrębnieniem spornej działki nigdy nie była tajna. Paragraf 10 pkt 2 rozporządzenia przywołanego przez organ zezwala na udostępnienie takiej dokumentacji. Nadto ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdza, że informacje o gruntach, budynkach i lokalach są jawne. Wskazała, że w swoich pismach to podnosiła i prosiła o wydanie wszystkich decyzji podziałowych nieruchomości o numerze A (dawniej B), których do decyzji nie otrzymała, nie uzyskując też wyjaśnienia powodów niewydania. Podkreśliła, że chodzi jej o poznanie podstaw zmiany granic działki A, dawniej B. Udzielane pismami odpowiedzi są pokrętne i nie wyjaśniają przyczyn podziału działki. Wniosła o udostępnienie decyzji podziałowej działki skoro stwierdza się, że do już opracowanego projektu wprowadzono zmiany. Zapytuje, kto był zainteresowany wytyczeniem drogi do prywatnej posesji państwa A., która posiadała i posiada dostęp do ulicy P. Dodała, że wydzielenie spornej działki zmieniło odległości budynków już wybudowanych na działkach B i C w stosunku do granic nieruchomości. Decyzją z dnia [...].04.2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy podtrzymał ocenę, że wydanie odpisów planów podziału i pomiaru ulicy D., zarejestrowanych jako opracowanie geodezyjno – kartograficzne w dniu 30.04.1970 pod numerem a, nie było dopuszczalne w świetle przepisów Rozporządzenia MSWiA, które powołał organ I instancji. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie par. 4 ust. 3 tego rozporządzenia i par. 10 ust. 1, a następnie stwierdził, że wynika z nich, iż zakwalifikowanie do określonej grupy asortymentowej materiałów zasobu geodezyjno-kartograficznego, warunkuje dostęp do tych dokumentów przez osoby zainteresowane. Materiały zakwalifikowane do zasobu bazowego tj. stanowiące materiały źródłowe do wykonania następnych opracowań są dostępne wyłącznie dla podmiotów zawodowo trudniących się wykonywaniem prac geodezyjnych i kartograficznych lub wykonywaniem operatów szacunkowych nieruchomości. W skład dokumentacji zasobu użytkowego operatu ewidencji gruntów, nie wchodzą dokumenty zawierające bezpośrednio żądane przez skarżącą informacje tj. pomiary działek wskazanych przez zainteresowaną. Dane te można uzyskać w sposób pośredni z wykorzystaniem dokumentacji zasobu bazowego, do którego dostęp możliwy jest za pośrednictwem wyspecjalizowanych jednostek wykonawstwa geodezyjnego. Organ wymienił rodzaje dokumentów zawarte w zasobie użytkowym ogólnodostępnym i stwierdził, że dostęp do nich, zgodnie z par. 10 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z 17.05.1999r, odbywa się z uwzględnieniem przepisów o ochronie informacji niejawnych, o prawie autorskim i prawach pokrewnych, za odpłatnością regulowaną przepisami innego rozporządzenia tj. Ministra Infrastruktury z 19.02.2004r. Końcowo organ odwoławczy nadmienił, że w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie stwierdzono istnienia dokumentacji podziału działki o numerze B. K. S. niezadowolona z treści opisanego rozstrzygnięcia wywiodła do sądu administracyjnego skargę, w której wniosła o jego uchylenie z powodu naruszenia prawa oraz braku odpowiedzi na inne pytania, na przykład podstawy prawnej zawężenia jej działki, oraz z powodu ograniczenia się organu tylko do kwestii wydania odpisów planu podziału ulicy D. W uzasadnieniu skargi szeroko opisała, z jakich przyczyn uznaje za nieprawdziwe twierdzenie organu, ze wyodrębnienie działki o obecnym numerze A nastąpiło w trakcie podziału gruntów Skarbu Państwa pod osiedle mieszkaniowe realizowane przez S. Z. B. D. J. "P. [...]". Zdaniem skarżącej, ma ona prawo do uzyskania żądanych dokumentów, co potwierdzają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 73 par. 1 i 2 kpa Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem odmowa udostępnienia skarżącej planów podziałowych i pomiarowych ulicy D. nie naruszyła zasad i sposobu udostępniania osobom trzecim materiałów geodezyjnych wchodzących w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przede wszystkim nietrafne jest powoływanie się przez stronę na art. 73 kpa, jako że przepis ten nie był podstawą merytorycznej odmowy wydania żądanych przez stronę materiałów geodezyjnych i nie mógł takiej podstawy tworzyć. Przepis artykułu 73 kpa dotyczy bowiem uprawnienia strony do przeglądania akt sprawy administracyjnej, sporządzania z nich odpisów i notatek, a także uzyskiwania uwierzytelnionych odpisów z tych akt, w toku konkretnego postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem tejże strony. Przepis realizuje procesową zasadę dostępu strony do akt sprawy w każdym stadium postępowania administracyjnego dotyczącego załatwienia tej sprawy. Wypełnieniem tego przepisu w niniejszym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w związku z żądaniem skarżącej dostępu do dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, było zawiadomienie jej przez organ o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy ze wskazaniem, że akta sprawy znajdują się w Departamencie Geodezji Urzędu Miejskiego w B. (k. 46 akt administracyjnych). Skarżącej nie odmówiono dostępu do akt administracyjnych niniejszego postępowania w trybie art. 74 par. 2 kpa, ale odmówiono wydania konkretnych materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego z powołaniem się na przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zarzut naruszenia art. 73 kpa jest zatem oczywiście bezzasadny. Ocenę legalności zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat przepisów regulujących dostęp osób trzecich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zacząć należy od wskazania na treść art. 2 pkt 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (zwanej dalej p.g.ik.), definiującego pojęcie "państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Przepis ten mówi, iż przez pojęcie to rozumie się zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli (vide: art. 40 ust. 1 p.g.ik.), składa się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i powiatowych (vide: art. 40 ust. 2 p.g.ik.), a jego gromadzenie, prowadzenie i udostępnianie zainteresowanym jednostkom, osobom prawnym i fizycznym należy: - w zakresie zasobu centralnego do Głównego Geodety Kraju - w zakresie zasobów wojewódzkich do marszałków województw - w zakresie zasobów powiatowych do starostów (vide: art. 40 ust. 3 p.g.ik.) Szczegółowe kwestie związane ze sposobem udostępniania informacji zawartych w zasobie reguluje Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.05.1999r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493), wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według tego rozporządzenia zasób państwowy gromadzony jest w grupach asortymentowych – Par. 4 ust. 1. W poszczególnych grupach asortymentowych dokumentacje techniczną rozdziela się, uwzględniając charakter, cel oraz sposób wykorzystania materiałów, na następujące grupy funkcjonalne _ par. 4 ust. 3 rozporządzenia: 1. zasób bazowy, który stanowią materiały źródłowe, służące za podstawę następnych opracowań gromadzonych w zasobie, 2. zasób użytkowy, który stanowią materiały służące do bezpośredniego i powszechnego udostępniania, 3. zasób przejściowy, który stanowią nie zakwalifikowane do zasobu bazowego i użytkowego materiały pomocnicze. Przepis par. 10 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że udostępnianie zasobu polega na umożliwieniu wglądu do oryginałów materiałów lub sprzedaży ich kopii, sporządzonych także na nośnikach informacji, na podstawie: - zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, zamówień na materiały do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych nie podlegających zgłoszeniu lub zamówień na materiały do wykonania operatów szacunkowych nieruchomości – w zakresie zasobu bazowego i użytkowego (pkt. 1) - zamówień na mapy i informacje – w zakresie zasobu użytkowego (pkt 2) Zgodnie z ust. 3 par. 10 rozporządzenia, udostępnianie zasobu odbywa się z uwzględnieniem przepisów o chronień informacji niejawnych, o prawie autorskim i prawach pokrewnych oraz o ochronie danych osobowych. Kwestie kwalifikowania materiałów do poszczególnych grup funkcjonalnych tj. zasobu bazowego, użytkowego i i przejściowego zostało uregulowane w Instrukcji Technicznej 0-3 "Zasady kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej", wprowadzonej do stosowania przepisami Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24.03.1999r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297). Zgodnie z par. 14 pkt 1 instrukcji zasób bazowy, do którego wchodzą źródłowe materiały geodezyjne i kartograficzne, będące podstawą do wykonywania innych prac tj. informacje zawierające wymiary działek znajdujących się na szkicach polowych, pomiaru stanu władania, szkicach granicznych, szkicach wyznaczenia projektu podziału nieruchomości lub scalenia i wymiany gruntów, w opracowaniach dla celów prawnych, w dokumentacji rozgraniczeniowej oraz innej, dostępny jest wyłącznie dla podmiotów zawodowo trudniących się wykonywaniem prac geodezyjnych. Do zasobu użytkowego, który jest bezpośrednio udostępniany wchodzą: dokumenty geodezyjne i kartograficzne, takie jak mapa ewidencji gruntów, rejestr gruntów, wykaz działek, skorowidz władających, zestawienie gruntów, zbiory dowodów wpisów do ewidencji, badania ksiąg wieczystych, wykazy współrzędnych punktów osnowy pomiarowej trwale stabilizowanej, wykazy współrzędnych punktów granicznych według narastającej numeracji oraz inne dokumenty o wartości użytkowej (par. 14 pkt 2 instrukcji). Zasób przejściowy tworzy dokumentacja nienależąca do zasobu bazowego i użytkowego i jest to dokumentacja o charakterze pomocniczym taka jak: dokumentacja z analizy i oceny danych źródłowych, obliczenia robocze, wykazy współrzędnych, zestawienia pól powierzchni jednostek ewidencyjnych, obrębów, kompleksów oraz działek, protokoły międzyoperacyjne i końcowej kontroli technicznej oraz inne dokumenty (par. 14 pkt 3 instrukcji) Przenosząc treść przytoczonej wyżej regulacji na grunt niniejszego postępowania, zgodzić się należy z organem, że materiały których udostępnienia skarżącej odmówiono, wchodzą w skład zasobu bazowego geodezyjnego i kartograficznego, do którego dostęp bezpośredni mają jedynie podmioty zawodowo trudniące się wykonywaniem prac geodezyjnych. Skarżąca domagała się wydania planów podziałowych i pomiarowych ulicy D. chcąc na ich podstawie odczytać kto jest odpowiedzialny za wytyczenie między nieruchomością jej a nieruchomością sąsiednią, działki dziś oznaczonej numerem geodezyjnym A. Takie dokumenty stanowią materiały źródłowe dla opracowań geodezyjnych i nie są bezpośrednio dostępne osobom trzecim. Osobom trzecim udostępnia się (w ramach korzystania przez nich z użytkowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) końcowe efekty opracowań geodezyjnych. Takie uregulowanie zasad udostępniania osobom trzecim zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie stoi – wbrew temu co twierdzi skarżąca - w sprzeczności z wynikającą z art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zasadą jawności i powszechnej dostępności informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Powszechnie dostępne i jawne są bowiem jedynie informacje o gruntach, budynkach i lokalach w zakresie opisanym w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 p.g.ik. tj. w zakresie położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, a także w zakresie informacji o wpisaniu do zabytków, czy wartości nieruchomości. Chodzi, zatem o dane przedmiotowe charakteryzujące nieruchomość. Dostęp do danych podmiotowych (co do osób właścicieli, czy władających - w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - nieruchomościami) mają tylko podmioty wymienione w art. 24 ust. 3 p.g.ik. Stanowisko prezentowane niniejszym wyrokiem zbieżne jest z dotychczasową praktyką orzeczniczą tutejszego sądu administracyjnego, wyrażoną w wyrokach o sygn. IISA/Bk 616/08, IISA/Bk 157/05. Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną oddalono (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-