II SA/Bk 400/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów do projektu operatu opisowo - kartograficznego oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019r. Nr [...] Starosta S. odmówił uwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych przez B. i E. K. do przebiegu wszystkich granic działki o numerze [...] położonej w obrębie M., gm. P., wykazanych w operacie opisowo – kartograficznym obrębu M. sporządzonym w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków między innymi obrębu M.. Zastrzeżenia B. i E. K. złożyli w trybie art. 24 "a" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i tenże przepis w ustępach 1,8,9 i 10 został wskazany jako podstawa materialnoprawna decyzji w połączeniu z § 45 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zarzuty B. K. sprowadzające się do konsekwentnie prezentowanego stanowiska, że nie zgadza się z przebiegiem wszystkich granic działki [...] i wnosi o ustalenie przebiegu granic na podstawie zobrazowań lotniczych oraz innych dokumentów w sprawie, nie mogą stanowić skutecznej podstawy do kwestionowania operatu sporządzonego w trybie przeprowadzanej modernizacji ewidencji. Modernizacja bowiem nie może zastępować rozgraniczenia nieruchomości. Jeżeli strona wnosząca uwagi do operatu bądź zastrzeżenia do operatu, nie zgadza się z ujawnionym w operacie przebiegiem granic nieruchomości, winna złożyć wniosek o rozgraniczenie i ustalenia dokonane w postępowaniu rozgraniczeniowym będą mogły być wprowadzone do zmodernizowanego operatu. W ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie przeprowadza się rozgraniczenia. Tryb i dokumenty, na podstawie których wykazuje się przebieg granic działek w modernizowanym operacie określają przepisy § 36 – 39 rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z przepisów tych wynika, że podstawą przeprowadzenia modernizacji są dane przyjęte do zasobu geodezyjnego i tylko w oparciu o nie może być takie postępowanie prowadzone. Prawo dopuszcza korektę niektórych danych ewidencyjnych ale tylko pod warunkiem, że nie budzą one wątpliwości u stron objętych działaniem i są przez prawo dopuszczone. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie granice działki [...] zostały przyjęte na podstawie operatu technicznego o numerze Księgi Ewidencji Robót Geodezyjnych (KERG) nr [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przebieg granic w zmodernizowanym operacie nie był na nowo ustalany, bo nie było to dopuszczalne, ale wykazany na podstawie wskazanej dokumentacji geodezyjnej. W konsekwencji organ uznał, ze zarzuty wykraczają poza granice postępowania modernizacyjnego. Decyzja powyższa na skutek uwzględnienia odwołania B. i E. K., została uchylona przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją kasacyjną z dnia [...] stycznia 2020r. Nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził braki w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, skutkujące koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przede wszystkim zauważył, że organ I instancji nie ustalił w sposób właściwy kręgu stron postępowania, gdyż za stronę uznał tylko B. i E. K. zgłaszających zarzuty a pominął właścicieli pozostałych nieruchomości, z którymi graniczy działka małżonków K. o numerze [...], przy czym brak mapy ewidencyjnej obrazującej teren objęty postępowaniem oraz niedołączenie wypisów z rejestru gruntów (również do co do działki [...]) nie pozwala skontrolować prawidłowości dokonanych ustaleń kręgu stron. Organ odwoławczy wskazał, że zmiana numerycznego opisu granicy, wyznaczona punktami granicznymi o określonych współrzędnych wpływa na pole powierzchni działek położonych przy spornej granicy, a także działek, które mają wspólny punkt graniczny na odcinku spornej granicy. Właściciele wszystkich działek, które mają punkt graniczny na odcinku spornej granicy, muszą mieć status strony postępowania. Organ odwoławczy stwierdził także, że w aktach postępowania brakuje operatu technicznego KERG [...], na którego ustalenia powołał się organ I instancji jako podstawę ujawnionego przebiegu granic działki [...] w zmodernizowanym operacie, w związku z czym nie można skontrolować ani celu wykorzystanej pracy geodezyjnej z 2007r. ani prawidłowości przeniesienia danych z tej pracy do zmodernizowanego operatu, przy czym w aktach postępowania powinien się znaleźć także aktualny wykaz współrzędnych z atrybutami, co pozwoliłoby porównać czy są tożsame z tymi zawartymi w wykorzystanym operacie technicznym KERG [...]. Organ odwoławczy wskazał na reguły oceny materiału dowodowego określone art. 80 K.p.a. i ich znaczenie dla postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyraził też stanowisko, że organ I instancji w sposób mechaniczny przepisał brzmienie § 36-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy wykorzystana praca geodezyjna zawarta w operacie KERG [...] mieściłaby się w katalogu wymienionym w § 36 rozporządzenia czy w dokumentacji przewidzianej w § 37 rozporządzenia, czy może dotyczyła ustalenia granic na podstawie § 38-39 rozporządzenia. Organ odwoławczy dodał, że § 36 i 39 rozporządzenia dotyczą zupełnie innych sytuacji. W konsekwencji lakonicznego powołania podstawy prawnej i braku jej wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niewyjaśniona pozostaje kwestia, na podstawie którego przepisu została ustalona granica działki skarżących. Końcowo organ II instancji nakazał organowi I instancji przestrzeganie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta S. decyzją z dnia [...] lutego 2020r. Nr [...] po raz kolejny odmówił uwzględnienia zastrzeżeń do przebiegu wszystkich granic działki o numerze [...] położonej w obrębie M., stanowiącej własność B. i E. K., pozostawiając przebieg granic działki w stanie wykazanym w dotychczas prowadzonej ewidencji gruntów, czyli w stanie wykazanym przed modernizacją operatu ewidencji gruntów obrębu M., gmina P., pozostawiając jednocześnie oznaczenie granic jako sporne. W podstawie prawnej w warstwie materialnoprawnej, organ I instancji powołał się, jak dotychczas, na art. 22 ust. 1 i 24 "a" ust. 1,8,9 i 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 Rozporządzenia MRRiB w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji we wstępnej części wskazał na brzmienie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji gruntów i budynków, odnoszących się do modernizacji ewidencji gruntów i budynków Organ stwierdził, że tryb zgłaszania zarzutów przewidziany art. 24 "a" ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczy tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. Takie rozumienie art. 24 "a" ust. 9 ustawy znajduje oparcie także w regulacji dotyczącej składania zastrzeżeń do prowadzonej modernizacji na etapie wyłożenia operatu, która przewiduje możliwość składania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu (ust. 6 art. 24 "a" ustawy). Za przedstawionym rozumieniem art. 24 "a" ust. 9 ustawy przemawia zatem nie tylko dyrektywa językowa ale także systemowa i funkcjonalna. Regulacja postanowień ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, że zamiarem ustawodawcy było, by przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszelkie zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji. Tym samym w trybie modernizacji ewidencji nie można prowadzić postępowania służącego ustaleniu przebiegu granicy, jeżeli przebieg ten nie wynika z przedłożonych organowi dokumentów. Organ podał, że Starosta S. informacją z [...] marca 2017r. podał do publicznej wiadomości wiadomość o rozpoczęciu prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla kilku obrębów geodezyjnych, w tym obrębu M. Wyłożenie projektu opisowo - kartograficznego z modernizacji ewidencji nastąpiło w dniach [...] a [...] grudnia 2018r. Starosta S. ogłosił, ze projekt operatu opisowo- kartograficznego sporządzony w wyniku modernizacji ewidencji stał się operatem ewidencji gruntów i budynków i został ujawniony w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. B. K. w okresie wyłożenia projektu operatu opisowo kartograficznego do publicznego wglądu złożyła uwagi, które nie zostały uwzględnione. Wyjaśniono wówczas, w odpowiedzi na uwagi, że w wyniku modernizacji układ granic pozostał bez zmian oraz że wykonawca prac geodezyjnych obliczając współrzędne granic oparł się na dokumentacji geodezyjnej otrzymanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., między innymi na operacie nr [...] z ustalenia przebiegu granic działek, w którym już wtedy sygnalizowano granicę sporną. W odpowiedzi na argumentację strony – B. K., organ stwierdził, że modernizacja ewidencji nie może zastępować rozgraniczenia nieruchomości, gdyż jej przedmiotem nie jest rozstrzyganie o spornych interesach stron. Przebieg granic jest kwestią, która można ustalać w postepowaniu rozgraniczeniowym a nie w ramach modernizacji ewidencji. Podstawą dla prac modernizacyjnych są dane przyjęte do zasobu geodezyjnego i tylko w oparciu o nie może być prowadzona modernizacja. Prawo dopuszcza korektę niektórych danych ewidencyjnych ale tylko pod warunkiem, że nie budzą one wątpliwości u stron objętych takim działaniem i są przez prawo dopuszczone. W rozpoznawanej sprawie przebieg granic został ujawniony zgodnie z treścią § 35 rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji gruntów i budynków tj. na podstawie materiałów i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wykorzystano operat nr [...] z ustalenia przebiegu granic a także archiwalne materiały geodezyjne, między innymi operat techniczny z 1964r. nr [...]dotyczący prac związanych z reambulacją i ustaleniem stanu władania gruntów wsi M. a tym samym stanowiących podstawę do założenia ewidencji tego obrębu. Organ wskazał, że operat techniczny KERG [...] wykonany został w 2007r. na zlecenie Starosty S. a przedmiotem pracy geodezyjnej był pomiar sytuacyjny działek o numerach [...] i [...] oraz ustalenie stanu władania na potrzeby ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z treścią protokołu ustalenia przebiegu granic znajdującego się w tym operacie granica działek [...] i [...] oznaczona została jako sporna. Stanowiska skarżących – właścicieli działki [...] i właściciela działki nr [...] H. M., zaprezentowanie w postępowaniu modernizacyjnym, potwierdziły aktualność sporu o przebieg granicy między działką nr [...] i działką nr [...]. W toku prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów obrębu M. okazało się, że sporne są także granice działki [...] i [...] (właściciele gruntów ustalonej granicy nie zaakceptowali) oraz działki [...] i działki [...] (właściciele gruntów ustalonej granicy nie zaakceptowali). Jeżeli chodzi o granicę działki [...] i [...], to właściciele działki [...] przyjęli tę grancie bez zastrzeżeń a właściciel działki nr [...] pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się. Dołączony do akt wykaz współrzędnych punktów załamania granicy działki obrazuje, że granice działki [...] oznaczone zostały jako sporne. W konsekwencji przebieg granic działki [...] pozostawiony został w stanie wykazanym w dotychczas prowadzonej ewidencji gruntów, czyli w stanie wykazanym przed modernizacją operatu ewidencji gruntów obrębu M., gmina P.. Organ dodał, ze powierzchnia działki [...] nie została zmieniona. Już w obliczeniu powierzchni działek znajdującym się w operacie technicznym z 1964r. Nr [...]dotyczącym prac związanych z reambulacją i ustaleniem stanu władania gruntów wsi M., wynosiła 0,44 ha, co jednoznacznie wskazuje na niezmienione w wyniku modernizacji granice nieruchomości. B. i E. K. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając błędność powołania się na operat techniczny KERG [...]. Praca geodezyjna zaewidencjonowana pod numerem KERG [...] miała dotyczyć poprawnego przedstawienia na mapie zasadniczej błędnie wykazanych elementów zagospodarowania terenu znajdujących się na działce nr [...] oraz granicy wspólnej dla działek nr [...] i nr [...]. Z powyższego wynika, że praca dotyczyła tylko przebiegu spornej granicy z działką nr [...] w stosunku do której toczy się od 2015r. postępowanie rozgraniczeniowe. Przebieg reszty granic ich działki nie był przedmiotem tej pracy geodezyjnej a co za tym idzie ujawniony w wyniku modernizacji przebieg granic działki [...] z pozostałymi, innymi niż działka nr [...], nieruchomościami, nie był wynikiem operatu z 2007r. Zdaniem odwołujących się niezmieniona powierzchnia działki nie dowodzi niezmienności granic nieruchomości, gdyż powierzchnia działki nie przedstawia jej położenia. Odwołujący się podnieśli, że obecnie przedstawiony przebieg granic jest niezgodny ze stanem spokojnego władania ujawnionym w zobrazowaniach lotniczych przeprowadzonych podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków ani z dowodami przedstawionymi przez odwołujących się. Odwołujący się podkreślili, że ich uwagi dotyczyły przebiegu wszystkich granic działki i jako sporna powinna pozostać wykazana tylko granica działki [...] z działką nr [...], objęta postępowaniem rozgraniczeniowym, natomiast przebieg pozostałych granic działki nr [...] powinien zostać podczas modernizacji ustalony na podstawie zebranej dokumentacji. W ocenie odwołujących się pozostałe granice działki nr [...] nie są granicami spornymi i błędne jest twierdzenie organu, że korekta tych granic zgodnie z przedstawionymi przez stronę dokumentami oraz zdjęciami lotniczymi ukazującymi spokojne władanie budzi wątpliwości u stron objętych postępowaniem modernizacyjnym. Wykonawca prac geodezyjnych modernizacyjnych w niektórych pozycjach poświadczył nieprawdę a organ I instancji błędnie ocenił informacje dotyczące niezaakceptowania przez strony ustalonej granicy jako fakt, że mamy od czynienia ze sporem. Geodeta powinien był doprowadzić do ustalenia przebiegu granicy na podstawie zgodnych oświadczeń stron, wykorzystując do tego rozprawę administracyjną. W dodatkowym piśmie B. K. poinformowała organ o nowych okolicznościach w sprawie, mianowicie o fakcie odmowy wszczęcia przez Prokuraturę dochodzenia w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa związanego z rzekomym nieprzekazaniem przez wykonawcę prac geodezyjnych modernizacyjnych, organowi oryginałów protokołów z prac geodezyjnych oraz o fakcie pozostawania w toku postępowania przygotowawczego w sprawie z jej zgłoszenia o poświadczenie nieprawdy przez geodetę w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postepowaniu modernizacyjnym. Odwołanie nie zostało uwzględnione. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r. Nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ II insynuacji stwierdził, że mimo budzącego wątpliwości uzasadnienia decyzji organu I instancji, jej sentencja jest prawidłowym rozstrzygnięciem, które należało utrzymać w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy w pierwszej instancji doszło do wykonania zaleceń z decyzji kasacyjnej tj. prawidłowego określenia stron postępowania, ich zawiadomienia o postępowaniu i doręczenia wszystkim stronom decyzji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, w szczególności z mapy ewidencji gruntów wynika, ze stronami postępowania oprócz skarżących tj. właścicieli działki o numerze [...] są również właściciele działek: nr [...] (gmina P.), [...] (Z. O. i J. O.) oraz [...] i [...] (A. M.). Organ II instancji wskazał, że procedura wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek i jej ustalania została unormowana w przepisach § 36-39 rozporządzenia MRRiB w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji przytoczył brzmienie § 36 oraz § 37 rozporządzenia i stwierdził, że z przepisów tych wynika hierarchia procedury wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych. Dopiero gdy pierwszy etap procedury zawiedzie, można przejść do następnego etapu. W pierwszej kolejności przebieg granic jest wykazywany na podstawie dokumentów wymienionych w § 36 rozporządzenia. Katalog zawarty w powyższym przepisie jest katalogiem zamkniętym i nie może być rozszerzany o inny rodzaj dokumentacji. Dokumenty wymienione w § 36 rozporządzenia stanowią najsilniejszy dowód co do wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy dane zawarte w dokumentacji wymienionej w § 36 będą niewiarygodne, nie będzie możliwe wykazanie na jej podstawie przebiegu granic działek ewidencyjnych i konieczne będzie przejście do drugiego etapu procedury wykazania przebiegu granic. W okolicznościach kontrolowanego postępowania, zdaniem organu II instancji wykazanie przebiegu granic działki nr [...] nie mogło nastąpić ani w oparciu o dokumentację geodezyjną z 1964r. tj stanowiącą podstawę założenia ewidencji gruntów między innymi wsi M. ani w oparciu od operat techniczny o numerze KERG [...] albowiem w operacie z 1964r. nie ma żadnych danych graficznych, liczbowych i opisowych przedstawiających osnowę geodezyjną, a na samych szkicach brakuje danych pozwalających na ustalenie punktów załamania, od których był dokonywany pomiar, natomiast operat z 2007r. dotyczy wyłącznie przebiegu granicy działki [...] z działką o numerze [...], która to granica została oznaczona jako sporna. W związku z powyższym konieczne było zastosowanie w sprawie § 37 rozporządzenia tj. pozyskanie danych dotyczących przebiegu granicy w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych. Geodezyjny pomiar terenowy lub geodezyjny pomiar fotogrametryczny musi zostać poprzedzony ustaleniem przebiegu granic. Jak wskazał dalej organ II instancji, przepisy rozporządzenia wymieniają kilka sposobów ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Po pierwsze ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizacje szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustalaniu przebiegu tych granic. Decyzję o przydatności materiałów podejmuje uprawniony geodeta wykonujący czynności ustalenia przebiegu granic. Z § 37 ust. 2 wynika, jak wskazał organ, że zobrazowania lotnicze muszą istnieć wcześniej a nie zostać stworzone na potrzeby ustalenia przebiegu granic. Kolejny sposób ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych został uregulowany w § 39 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 § 39, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnych oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntu w granicach działek (§ 39 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2 nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te gruntu, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia) Informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się – jak wskazał organ – w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej (§ 39 ust. 8 rozporządzenia). Jak stwierdził organ, wykazanie granic na gruncie potwierdzone zgodnym oświadczeniem właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania jest warunkiem koniecznym aby granice działek nie musiały zostać ujawnione jako sporne, nawet jeśli ustalenia dokonuje się w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę. Jak prawidłowo wyjaśniła organ I instancji, w toku przeprowadzonych prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów między innymi obrębu M., sporządzone zostały protokoły ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, z których wynika, że: - co do granicy działek [...] i [...]- właściciele gruntów ustalonej granicy nie zaakceptowali, - co do granicy działek [...] i [...] – właściciel działki [...] zaakceptował granicę ale granicy nie zaakceptowali właściciele działki [...], reasumując właściciele gruntów ustalonej granicy nie zaakceptowali, - co do granicy działek [...] i [...] – właściciele działki [...] ustalonej granicy nie zaakceptowali, natomiast właściciel działki numer [...] pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się , - co do granicy działek [...] i [...] – właściciele działki [...] ustaloną granicę zaakceptowali bez zastrzeżeń, natomiast właściciel działki nr [...] pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się. Z powyższych protokołów jednoznacznie, zdaniem organu II instancji, wynika że żadna granica działki [...] nie został potwierdzona zgodnym oświadczeniem właścicieli działki [...] i działki sąsiedniej. Wprawdzie brak stawienia się właścicieli działek na gruncie nie stanowi przeszkody w czynności ustalenia przebiegu granicy ale jednocześnie skutkuje niemożnością złożenia zgodnych oświadczeń, a co za tym idzie granica musi być wykazana jako sporna. W związku z powyższym wbrew zarzutowi odwołania jako sporna nie mogła być wykazana tylko granica działek [...] i [...]. Organ II instancji nie podzielił twierdzenia odwołujących jakoby zostali wprowadzeni w błąd przez geodetę. Z protokołów ustalenia granic wynika, że granica została ustalona na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. w oparciu o § 39 ust. 3 rozporządzenia tj. po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Jak wyjaśnił starosta, granice działek zostały ustalone w oparciu o dokumentację o numerach [...]i [...]. Pozostałe okoliczności podniesione przez odwołujących się zostały uznane przez organ II instancji jako nie mające znaczenia dla poprawności rozstrzygnięcia. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną B. i E. K. podtrzymali zarzuty odwołania przedstawiając je w sposób opisowy. Stwierdzili, że organy obu instancji nie zebrały całego materiału dowodowego oraz nie rozpatrzyły go w sposób wyczerpujący czym naruszyły art. 77 K.p.a. a wydane przez oba organy decyzje nie odnoszą się do przedstawionych przez skarżących dokumentów wskazujących przebieg granic i z ich treści nie wynika, z jakich przyczyn te dowody nie zostały wzięte pod uwagę. Skarżący stwierdzili, że organ II instancji błędnie interpretuje § 37 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji gruntów i budynków i niewłaściwie przyjmuje, że przepis ten pozwala na wykorzystanie w postępowaniu modernizacyjnym jedynie wcześniejszych zobrazowań lotniczych. Dodali przy tym, że w dokumentacji postępowania w ogóle brak jest ortofotomap, podczas gdy one powinny stanowić podstawę ustaleń co do przebiegu granic. Skarżący podnieśli, że organ I instancji za podstawę ustaleń przyjął dokumentację geodezyjną z roku 1964 oraz z roku 2007 a organ II instancji nie wskazał, która z tych dokumentacji jest głównym dowodem. Skarżący zarzucili, że wskutek przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów, działka geodezyjna ich sąsiada A. M., oznaczona numerem geodezyjnym [...] uzyskała większą powierzchnię w stosunku do powierzchni wykazanej operatem z 1964r, stanowiącym podstawę założenia ewidencji gruntów obrębu M. (3,5941 ha wobec powierzchni 3,5700 ha). Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa uwzględnienia zarzutów skarżących do sporządzonego w toku modernizacji przez wykonawcę prac modernizacyjnych ewidencji gruntów obrębu M. (między innymi) operatu opisowo – kartograficznego. Decyzja została wydana na podstawie art. 24 "a" ust. 10 w związku z art. 24 "a" ust. 8 i 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak stanowi § 55 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. z 2019 r., poz. 393) modernizacja ewidencji jest zespołem działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych, podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu; Przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków odpowiednie zastosowanie mają przepisy rozdziału 2 rozporządzenia, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43 (vide: § [...] ust. 1 rozporządzenia). Rozdział 2 reguluje problematykę zakładania ewidencji i obejmuje § 19 – 43. Stosownie do treści § 35 powołanego rozporządzenia, stosowanego w postępowaniu modernizacyjnym, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji, a w konsekwencji i do modernizacji ewidencji, są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin. Procedura wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy i jej ustalanie została unormowana w § 36 – 39 powołanego rozporządzenia, również nie wyłączonych ze stosowania w postępowaniu modernizacyjnym. Zgodnie z treścią § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. W myśl natomiast § 37 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sytuacji, gdy brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Jak stanowi natomiast § 37 ust. 2 powołanego rozporządzenia ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli zobrazowania te lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustalaniu przebiegu tych granic. Skład orzekający sądu w pełni się zgadza z twierdzeniem organu II instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że relacja § 36 do § 37 powołanego rozporządzenia opiera się na gradacji (hierarchii) podstaw wykazania przebiegu granic działek w ewidencji. W pierwszej kolejności podstawę stanowi dokumentacja geodezyjna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wytworzona dla potrzeb postępowań wymienionych w § 36 rozporządzenia, czy przy zakładaniu ewidencji gruntów, natomiast dopiero brak takiej dokumentacji lub jej niewiarygodność uzasadnia oparcie ustaleń co do przebiegu granic działek ewidencyjnych na geodezyjnych pomiarach terenowych lub geodezyjnych pomiarach fotogrametrycznych, zawsze poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic a także może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę o ile spełniają warunek odpowiedniej rozdzielczości. Trafnie organ II instancji zwraca uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, znajduje się dokumentacja geodezyjna stanowiąca podstawę założenia ewidencji gruntów obrębu M. w postaci operatu technicznego z 1964r. Nr [...]dotyczącego prac związanych z reambulacją i ustaleniem stanu władania gruntów wsi M.. Jest to zatem rodzaj dokumentacji geodezyjnej wymieniony w § 36 pkt 6 powołanego rozporządzenia. Jej treść jednak, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, nie została uznana za wiarygodną dla wykazania wyłącznie w oparciu o tę dokumentację przebiegu granic działek z uwagi na to, że brakuje w operacie z 1964r. danych graficznych, liczbowych i opisowych przedstawiających osnowę geodezyjną tj. danych pozwalających na ustalenie punktów załamania, od których był dokonywany pomiar. W zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Starostę S.ego znajduje się także dokumentacja geodezyjna z roku 2007r. w postaci operatu technicznego o numerze Księgi Ewidencji Robót Geodezyjnych (KERG) [...], którego przedmiotem był pomiar sytuacyjny działek o numerze [...] i [...] obrębu M., którego ustalenia także nie mogły zostać uznane za wiarygodne dla wykazania przebiegu granicy, gdyż w protokole ustalenia przebiegu granicy działek [...] i [...] znajdującym się w tym operacie, granica powyższa została oznaczona jako sporna. W tej sytuacji, jak słusznie wskazuje organ II instancji, pozyskanie w postępowaniu modernizacyjnym danych do wykazania przebiegu granic działek musiało nastąpić przy zastosowaniu § 37 ust. 1 tj. w oparciu o geodezyjne pomiary terenowe lub geodezyjne pomiary fotogrametryczne zawsze poprzedzone ustaleniem przebiegu granic. Jak stanowi zaś § 39 ust. 1 powołanego rozporządzenia ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych dokonuje wykonawca pracy geodezyjnej na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntu w granicach działek (§ 39 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2 nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te gruntu, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia) Informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się – jak wskazał organ – w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej (§ 39 ust. 8 rozporządzenia). Jak trafnie zaakcentował organ II instancji, wykazanie granic na gruncie potwierdzone zgodnym oświadczeniem właścicielu lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania jest warunkiem koniecznym aby granice działek nie musiały zostać ujawnione jako sporne, nawet jeśli ustalenia dokonuje się w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę. Nie ulega wątpliwości, że w toku przeprowadzonych prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów obrębu M., sporządzone zostały protokoły ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, z których wynika, że: - co do granicy działek [...] i [...]- właściciele gruntów ustalonej granicy nie zaakceptowali, - co do granicy działek [...] i [...] – właściciel działki [...] zaakceptował granicę ale granicy nie zaakceptowali właściciele działki [...], reasumując właściciele gruntów ustalonej granicy zgodnie nie zaakceptowali, - co do granicy działek [...] i [...] – właściciele działki [...] ustalonej granicy nie zaakceptowali, natomiast właściciel działki numer [...] pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się , - co do granicy działek [...] i [...] – właściciele działki [...] ustalona granicę zaakceptowali bez zastrzeżeń, natomiast właściciel działki nr [...] pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się. Z powyższych protokołów jednoznacznie wynika więc, że żadna granica działki [...] nie została potwierdzona zgodnym oświadczeniem właścicieli działki [...] i właścicieli działek sąsiednich. Wprawdzie brak stawienia się właścicieli działek na gruncie nie stanowi przeszkody w czynności ustalenia przebiegu granicy ale jednocześnie skutkuje niemożnością złożenia zgodnych oświadczeń, a co za tym idzie granica musi być wykazana jako sporna. Z protokołów ustalenia granic wynika, że nieakceptowany zgodnymi oświadczeniami właścicieli działek przebieg granic, wykazany jako sporny, został ustalony w oparciu o § 39 ust. 3 rozporządzenia tj. po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz po przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym dokumentację przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz oświadczeń zainteresowanych podmiotów. Zarzuty skarżących są niezasadne. Decyzję co do sposobu ustalenia w postępowaniu modernizacyjnym przebiegu granic działek, podejmuje wykonawca prac modernizacyjnych, który w tym przypadku wybrał za podstawę ustaleń dokumentację geodezyjną przyjętą od zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaznaczając, że przebieg granic działek wynikający z tejże dokumentacji jest sporny albowiem w postępowaniu modernizacyjnym nie doszło do zgodnego zaakceptowania uwidocznionego w dokumentacji z zasobu geodezyjnego przebiegu granic przez skarżących i przez wszystkich właścicieli działek graniczących z działką skarżących. Oparcie ustaleń co do przebiegu granic na zobrazowaniach lotniczych (zdjęciach, ortofotomapach) jest w postępowaniu modernizacyjnym dopuszczalne ale jest fakultatywne a wybór podstawy ustaleń przebiegu granic działki został pozostawiony wykonawcy prac modernizacyjnych. Spór o przebieg granic rozstrzygany jest zaś w odrębnym od modernizacyjnego postępowaniu o rozgraniczenie prowadzonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Mając powyższe na uwadze Sąd skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)