II SA/Bk 401/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi B. K. reprezentowanej przez K. L. K. jako ustawową przedstawicielkę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 401/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Kierownik Sekcji Funduszu Alimentacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., przyznał K. L. K. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną – córkę B. K., do ukończenia przez nią 18 roku życia, w kwocie 300 zł miesięcznie na okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. Ustalono, że spełnione zostały ustawowe warunki przyznania świadczenia, bowiem dochód na osobę w rodzinie uprawnionej nie przekracza 725 zł, a z zaświadczenia komornika sądowego wynika bezskuteczność egzekucji świadczeń alimentacyjnych od dłużnika – ojca uprawnionej. Następnie wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2011 r. – z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wskazano, że zgodnie z ustawą z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest jednym z warunków uprawniających do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawniony do alimentów, działając z urzędu, Inspektor MOPR zmienił decyzję z dnia [...] października 2011 r. w części dotyczącej okresu, na jaki przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego na B. K., w ten sposób że: przyznał B. K. prawo do świadczenia do ukończenia 18 roku życia w kwocie 300 zł miesięcznie na okres od 1 października 2011 do 31 stycznia 2012 r. oraz odmówił prawa do przedmiotowego świadczenia w okresie od 1 lutego 2012 r. do 30 września 2012 r. Wskazał, że w pozostałej części zmieniana decyzja pozostaje bez zmian. Ustalono, że K. K. złożyła do komornika prowadzącego egzekucję należności alimentacyjnych wniosek o jej umorzenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazany komornik umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 825 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a postanowienie to stało się prawomocne w dniu [...] stycznia 2013 r. O powyższym uprawniona nie poinformowała organu wypłacającego świadczenie alimentacyjne, mimo że została pouczona o obowiązku informowania o każdej zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do świadczeń. Organ ustosunkował się również do złożonego przez K. K. wyjaśnienia, w którym wywodziła, że wnioskowała o umorzenie egzekucji ze względu na zapewnienia ojca dzieci o zamiarze regulowania alimentów. Okazało się ono jednak niewiarygodne, stąd też postanowiła wznowić egzekucję. Organ wskazał, że strona powinna wystąpić ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie dopiero, gdy organ dokona zmiany decyzji w przedmiocie prawa do świadczeń na okres 2011/2012. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. złożyła K. K. jako przedstawiciel ustawowy B. K. Wskazała, że świadczenia powinny być wypłacone jej dzieciom w całym okresie świadczeniowym tj. również od 1 lutego 2012 r. do 30 września 2012 r. Oświadczyła, że przedmiotowe odwołanie stanowi także wniosek o przyznanie świadczenia, o możliwości złożenia którego poinformował ją organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o świadczeniach z funduszu alimentacyjnego jednym z warunków wypłacania świadczenia jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego alimentacyjnego przez komornika sądowego. Tymczasem z materiałów dowodowych wynika, że komornik sądowy działając na wniosek K. K. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego do alimentacji ojca małoletniej B. i fakt ten jest bezsporny. Tym samym wyeliminowana została przesłanka warunkująca uprawnienie do wypłaty świadczenia alimentacyjnego, a mianowicie prowadzenie egzekucji. Nie mogą być również uwzględnione powody złożenia przez K. K. wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, jak również i to, że ojciec dziecka mimo deklaracji nie płacił alimentów w okresie od 1 lutego 2012 r. do 30 września 2012 r. W tym okresie świadczenie jest nienależnie pobrane, bowiem ustały powody jego wypłaty. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego K. K. jako przedstawiciel ustawowy B. K. Wywiodła, że wydane w sprawie decyzje nie są zgodne ze stanem faktycznym i przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności tzn. badają zgodność tej działalności z prawem materialnym określającym obowiązki i prawa stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed tymi organami. Powyższe wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W razie stwierdzenia niezgodności działania organu z prawem, także wówczas, gdy tej niezgodności nie podnosi strona w skardze, sąd ma obowiązek ten fakt uwzględnić i uchylić kwestionowaną decyzję w całości lub w części, gdy: doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd administracyjny sprawując kontrolę legalności jest bowiem związany wyłącznie granicami sprawy, a nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę z uwzględnieniem powyższych zasad należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna naruszają prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.). Prowadziło to do wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu decyzji. Przedmiotem oceny w sprawie niniejszej jest legalność rozstrzygnięć zmieniających decyzję o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego i częściowo (za pewien okres) odmawiających przyznania tego świadczenia. Ich podstawą, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym, był przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa. Zgodnie z jego brzmieniem w dacie podejmowania kwestionowanych rozstrzygnięć, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Wskazać trzeba, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy jest normą szczególną w rozumieniu art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w Rozdziale 13 Działu II k.p.a. zatytułowanego "Postępowanie", o ile przewidują to przepisy szczególne. Oznacza to, że art. 24 ust. 1 ustawy jako przepis wyjątkowy nie powinien być wykładany rozszerzająco. Wyjątkowość i szczególny charakter tego przepisu spowodowały, że poddano go w orzecznictwie interpretacji wypracowując jednolity sposób jego rozumienia, uwzględniający zasady i specyfikę przyznawania świadczeń alimentacyjnych. Podkreśla się przede wszystkim w orzecznictwie, że decyzja o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego ma charakter konstytutywny i tworzy nowy stan prawny. Na jej podstawie strona nabywa prawo do przedmiotowego świadczenia. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy jest natomiast zmiana, w sytuacji zaistnienia określonych w nim warunków, stanu prawnego ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, a w konsekwencji – pozbawienie strony nabytego uprzednio prawa do świadczenia. Zatem rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takiego aktu administracyjnego, który w dacie rozstrzygania w oparciu o art. 24 ust. 1 nadal reguluje sytuację strony pobierającej świadczenie oraz może dotyczyć tylko praw do takich świadczeń, których strona do tej pory nie otrzymała. Decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie ma bowiem na celu eliminacji skutków prawnych uprzedniego rozstrzygnięcia przyznającego świadczenie, ale jako konstytutywna ma wywołać zmianę stanu prawnego ukształtowanego tym rozstrzygnięciem, a zatem może działać tylko na przyszłość. Oznacza to, że jeżeli upłynął już okres na jaki zostało przyznane świadczenie alimentacyjne, a więc gdy decyzja je przyznająca nie reguluje już sytuacji prawnej strony i wypłacono w tym okresie przyznane tą decyzją świadczenia, to rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie może wstecznie odebrać uprawnień do świadczeń już wypłaconych. Inny jest bowiem cel i ratio legis tego przepisu. Ma on kształtować stan prawny na przyszłość, a nie zmieniać stan już zaistniały, który zakończył swój byt prawny poprzez zrealizowanie treści decyzji. Gdyby przyjąć odmiennie i nadać decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy moc wsteczną, to mogłoby to nastąpić wyłącznie poprzez dokonanie jego wykładni rozszerzającej, a to należy uznać za niedopuszczalne, bowiem nie wynika z jego treści (vide wyroki NSA z dnia 8 lutego 2012 r. w sprawach I OSK 1662/11, I OSK 1663/11, I OSK 1661/11 oraz wyroki WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2012 r., IV SA/GL 753/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej wskazać trzeba, że organy obydwu instancji w sposób niedopuszczalny i nieznajdujący oparcia w treści art. 24 ust. 1 ustawy, a także sprzeczny z wyjątkowym charakterem tego przepisu, zastosowały go do sytuacji skarżącej. Skoro bowiem decyzją z dnia [...] października 2011 r. organ przyznał świadczenie alimentacyjne na B. K. na okres od 1 października 2011 r. do dnia 30 września 2012 r., to rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy można byłoby wydać, po ustaleniu przesłanek w tym przepisie wskazanych, tylko i wyłącznie wówczas, gdyby nie upłynął jeszcze wskazany okres świadczeniowy. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji skarżącej można byłoby orzec na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy wyłącznie na czas do końca okresu świadczeniowego i tylko wobec świadczeń jeszcze niewypłaconych. Rozstrzygnięcie takie powinno bowiem skutkować zaprzestaniem dalszych wypłat i tylko wówczas miałoby realne i zgodne z prawem skutki w postaci odebrania prawa do świadczenia, które nie jest należne. Natomiast rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy w odniesieniu do okresu świadczeniowego, który przed jego wydaniem już upłynął a świadczenia zostały wypłacone – tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej – należy uznać za naruszające ten przepis i podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Powyższe oznacza, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy został w sprawie niniejszej nieprawidłowo zastosowany, natomiast nie przesądza, że pobrane na B. K. w okresie 1 luty 2012 r. – 30 września 2012 r. świadczenie alimentacyjne jest nienależne. Inaczej rzecz ujmując skutkiem niniejszego wyroku jest wyłącznie ocena, że do sytuacji jaka zaistniała w sprawie wskazany przepis art. 24 ust. 1 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Skład orzekający nie przesądza natomiast legalności pobrania świadczenia alimentacyjnego za sporny okres. Oceny tej kwestii powinien dokonać organ administracyjny, jednak nie w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy w związku z art. 163 k.p.a., ale na podstawie art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ostatnio wskazana norma reguluje bowiem materialnoprawną instytucję zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i ma zastosowanie do przypadków, w których po upływie okresie świadczeniowego ujawniły się okoliczności podważające legalność jego przyznania i wypłaty, a więc uzasadniające ocenę czy stanowiło świadczenie nienależne (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 1662/11). Jak wynika z akt sprawy w dniu 13 maja 2013 r. organ I instancji wydał decyzję, w której stwierdził, że K. K. w okresie 1 lutego 2012 r. – 30 września 2012 r. pobrała na córkę B. K. świadczenie alimentacyjne w łącznej kwocie 2.400 zł, które było nienależne (k. 57 akt administracyjnych). Ponownie orzekając w sprawie na skutek niniejszego wyroku organ I instancji uwzględni wykładnię przepisu art. 24 ust. 1 ustawy sformułowaną przez sąd, co doprowadzi do umorzenia postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis jako bezprzedmiotowego (z uwagi na zastosowaną podstawę prawną tego postępowania). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie 2. wyroku orzeczono o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.