II SA/Bk 401/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2016 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej M. T. kwotę 2.617,00 (dwa tysiące sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia i wypłacenia przez Prezydenta Miasta B. na rzecz M. T. i G. N. odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość, oznaczoną jako działka o nr geod. [...] o pow. 0,0038 ha, położoną w B. w obrębie [...]. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka o nr geod. [...] o pow. 0,0038 ha stała się z mocy prawa własnością Gminy B. Prezydent Miasta B. działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], ustalił i nakazał wypłacić przez Prezydenta Miasta B. na rzecz M. T. i G. N., odszkodowanie za przejętą pod drogę publiczną przedmiotową nieruchomość, w kwocie 52.310,00 zł. Wysokość odszkodowania powiększono o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. 2.615,50 zł, z tytułu wydania nieruchomości w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Nie uwzględniono natomiast wniosku o wypłatę uprawnionym kwoty 10.000 zł, o której mowa w art. 18 ust. 1f specustawy drogowej, gdyż w ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że G. N. oraz M. T. przebywają w budynku mieszkalnym przy ul. [...] z zamiarem stałego przebywania i z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. N. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 26 lutego 2016 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przytoczył i przeanalizował przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 t.j., zwanej "specustawą drogową") oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W jego ocenie, organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego, prawidłowo poinformował strony postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego, w tym sporządzeniu opinii biegłego, a także umożliwił zapoznanie się z jej treścią oraz wniesienie ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Dalej organ wyjaśnił, że odwołująca się nie kwestionuje wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość ustaloną na podstawie operatu szacunkowego, tylko zarzuca, że odmówiono jej przyznania powiększonego odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1f specustawy drogowej. Zdaniem organu, stanowisko jej jest niezasadne, gdyż wskazany przepis jako jedną z przesłanek wypłaty 10.000 zł wskazuje na kryterium "zamieszkiwania" w danym budynku. Z uwagi zaś na fakt, iż zarówno specustawa drogowa, jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", należy odnieść się do art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.). dalej "k.c", a także orzeczeń i komentarzy dotyczących tego przepisu. Pojęcie miejsca zamieszkania, przyjęte w art. 25 k.c, jest konstrukcją prawną, na którą składają się dwa elementy: fizyczne przebywanie w danej miejscowości (corpus) i zamiar, wola stałego pobytu (animus). Powszechnie przyjmuje się, że oba te elementy muszą występować łącznie. Przy ocenie, gdzie znajduje się centrum życiowe, bierze się pod uwagę całokształt okoliczności zaistniałych w danej sprawie. Sam fakt, że w określonym mieszkaniu znajdują się pewne rzeczy należące do odwołującej się, nie może jeszcze przesądzać określonego rozstrzygnięcia w sprawie. Zaś fakt, że odwołująca się, jak podnosi, posiadała w przedmiotowym domu swoje rzeczy osobiste, nie oznacza, że tam zamieszkiwała z zamiarem stałego pobytu. Czasowe zamieszkiwanie, jak wyjaśnia strona, związane było z koniecznością zapewnienia opieki jej babci, zaś główny ośrodek życiowy znajdował się gdzie indziej, co potwierdza chociażby fakt, iż odwołująca się podała inny adres do dostarczania korespondencji. Jak bowiem wspomniano wyżej, zamiar stałego pobytu jest jednym z warunków koniecznych do ustalenia miejsca zamieszkania danej osoby. Odwołująca się twierdzi, iż przebywa w przedmiotowej nieruchomości przez część roku w celu opieki na babcią, a co za tym idzie - prowadzi tam aktywną działalność życiową, jednakże nie udowodniła w wystarczający sposób zamiaru związania się na stałe z tym właśnie miejscem zamieszkania. W odniesieniu do drugiej strony postępowania, tj. M. T., także można założyć, że jej główny ośrodek życiowy nie znajduje się na nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową. Z akt sprawy nie wynika co prawda, iż przebywa ona poza granicami kraju z zamiarem stałego pobytu, jak twierdzi organ I instancji, jednakże dokumenty zgromadzone w toku postępowania nie wskazują, by na stałe zamieszkiwała w przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła M. T., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła I. Obrazę przepisów prawa materialnego: 1. art. 18 ust. 1f specustawy drogowej w zw. z art. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne) przez ich błędną wykładnię wprowadzającą zróżnicowanie uprawnień do uzyskania odszkodowania przez właściciela zamieszkującego budynek mieszkalny i uznanie, że przysługuje ono wyłącznie osobie zamieszkującej w nim stale i nieprzerwanie, w sytuacji gdy art. 25 k.c. winien być stosowany jedynie odpowiednio, z uwzględnieniem celu jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych osobie pozbawionej własności oraz zrekompensowanie kosztów, jakie poniósł właściciel w związku z koniecznością wydania nieruchomości mocą imperium państwa; 2. art. 1 Protokołu 1 do EKPCz w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu w/w przepisów przy podjęciu decyzji o przyznaniu odszkodowania, w szczególności faktu, że przejęta własność stanowiła dla skarżącej miejsce zamieszkania w Polsce (Wiśniewska przeciwko Polsce, skarga nr 9072/02); 3. art. 18 ust. 1f specustawy drogowej w zw. z art. 25 k.c. polegającą na błędnym uznaniu, że "zamieszkiwanie" w myśl przepisów specustawy jest tożsame z "miejscem zamieszkania" z art. 25 k.c, w sytuacji gdy odpowiednie stosowanie k.c. wymaga dostosowania treści tego przepisu do celów ustawy, którym jest przyśpieszenie procedury wywłaszczenia na cele inwestycji drogowych, co wiąże się z| koniecznością poniesienia wyższych kosztów tak przez inwestora jak wywłaszczanego, które to koszty w myśl art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP muszą zostać pokryte na zasadach sprawiedliwości przez obie strony, a ustawodawca nie różnicuje właścicieli ze względu na charakter zamieszkiwania przez właściciela na nieruchomości na stałe i nieprzerwanie. II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 77 ust. 1 i art. 107 ust. 1 k.p.a., polegające na niepełnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów i uznanie, że nie wskazują one, by M. T. na stałe zamieszkiwała w przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy skarżąca ma tam jedyne miejsce zamieszkania w kraju i jest zameldowana w swoim domu na ul. [...] (którego jest współwłaścicielką w 7/8 części ) a jej zamieszkiwanie tam zostało potwierdzone wydanym w 2013 r. dowodem osobistym. Skarżąca miała w tym domu wszystkie swoje rzeczy osobiste, meble, urządzenia użytku domowego które z powodu wywłaszczenia była zmuszona zabrać w związku z przeprowadzką w dniu [...] lipca 2015 r., tj. po uprawomocnieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na jej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że z powodu wywłaszczenia musiała przyspieszyć datę lotu do kraju tak, aby przeprowadzić się z domu, zabrać z niego wszystkie swoje rzeczy, co wygenerowało dodatkowe koszty w kwocie kilku tysięcy złotych. Wyjaśniła, że na ul. [...] zameldowana jest na stale. Do czasu wywłaszczenia należącej do niej nieruchomości miała tam swoje miejsce zamieszkania. Jest współwłaścicielką tej nieruchomości w 7/8 udziału i tam miała stałe miejsce zamieszkiwania w kraju, tam były wszystkie jej rzeczy, tj. należące do niej i siostry meble i wyposażenie, rzeczy osobiste i użytku domowego. Podkreśliła, że nie ma innego miejsca zamieszkania w Polsce i to właśnie w domu na ul. [...] znajdowało się jej centrum życiowe w kraju. Mieszkanie to nie było także przedmiotem najmu dla innych osób. Konieczność dostosowania się do warunków narzuconych decyzją wywłaszczeniową spowodowała poniesienie kosztów przeprowadzki i zmiany terminu powrotu do Polski z USA. Powinny one być zrekompensowane odszkodowaniem przewidzianym w art. 18 ust. 1f specustawy drogowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta B., działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia i wypłacenia przez Prezydenta Miasta B. na rzecz M. T. i G. N. odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość, oznaczoną jako działka o nr geod. [...] o pow. 0,0038 ha, położoną w B. w obrębie [...]. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031; dalej: specustawa drogowa) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774; dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Zatem podstawę ustalenia odszkodowania zawsze stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy operat taki został sporządzony i to na jego podstawie zostało wyliczone odszkodowanie należne M. T. i G. N. Ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani też w skardze do WSA w Białymstoku, strona skarżąca nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu oraz wyliczenia na jego podstawie odszkodowania. Sąd także z urzędu nie doszukał się nieprawidłowości w powyższym zakresie. Spór w sprawie sprowadza się do kwestii, czy skarżącej przysługuje odszkodowanie przewidziane w art.18 ust. 1f specustawy drogowej, zgodnie z którym, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę 10 000 zł w odniesieniu do tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, organy w sposób nieprawidłowy zinterpretowały ten przepis, czym go naruszyły, a naruszenie to, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie obu organów, oprócz innych przesłanek wymienionych w przedmiotowym przepisie, które są zresztą spełnione, pozostaje jeszcze kryterium "zamieszkiwania" w danym budynku, a tego skarżąca nie spełnia. W tym celu przeszły na definicję "miejsca zamieszkania" z art. 25 k.c. i wywiodły, że skarżąca nie zamieszkuje na stałe w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe. Przede wszystkim w art. 18 ust. 1f specustawy drogowej nie ma odesłania do art. 25 k.c. w zakresie zdefiniowania pojęcia "właściciela lub użytkownika wieczystego zamieszkałego w tym budynku albo lokalu". Przepis art. 25 k.c. stanowi natomiast, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. A zatem miejsce zamieszkania jest tam powiązane z miejscowością a nie z konkretnym budynkiem lub lokalem. Jak więc z tego widać, rozważania na temat orzecznictwa sądowego dotyczącego art. 25 k.c. mogą być w niniejszej sprawie zastosowane tylko pomocniczo, gdyż inny jest zakres przedmiotowy obu regulacji. I tak w drodze analogii można przyjąć, że sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...]). W kontekście powyższym organy powinny więc ocenić, czy fakt, że skarżąca jest współwłaścicielem w części 7/8 przedmiotowej nieruchomości, że jest tam zameldowana i nie posiada innej nieruchomości na terenie Polski, której można by przypisać przymiot, że na niej zamieszkuje, że posiada tam meble i inne przedmioty osobiste wskazujące na fakt zamieszkiwania, że mieszka tam jej babcia wymagająca stałej opieki i że opieka ta jest naprzemiennie osobiście sprawowana przez skarżącą oraz jej siostrę, nie powoduje czasami, że skarżąca przebywa w przedmiotowym budynku (zamieszkuje) a przebywanie to ma cechy założenia tam ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Dopóki bowiem żyje babcia skarżącej wymagająca opieki, a organ nie dowiódł, że skarżąca ze swoją siostrą takiej opieki osobiście nie sprawują, brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie stanowi centrum osobistych i majątkowych interesów skarżącej. Sąd podziela argumenty strony skarżącej, że akcent w art. 18 ust. 1f specustawy drogowej należy położyć bardziej na kwestię konieczności poniesienia przez właściciela budynku mieszkalnego w nim zamieszkującego kosztów związanych z przeprowadzką, niż na sam fakt fizycznego i stałego przebywania tego właściciela w tym budynku. W dobie bowiem dzisiejszej nie należą do rzadkości przypadki, gdy jedna osoba posiada kilka budynków mieszkalnych w Polsce lub nawet w różnych krajach. Brak jest natomiast w omawianym przepisie podstaw do różnicowania sytuacji prawnej osób posiadających kilka budynków mieszkalnych i osób posiadających jeden budynek mieszkalny. Zresztą w art. 18 ust. 1f specustawy drogowej jest mowa o odszkodowaniu, a przecież odszkodowanie w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, jest jednym ze sposobów naprawienia szkody. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że w omawianym przepisie ustawodawca w sposób zryczałtowany określił wysokość odszkodowania za szkodę wyrządzoną koniecznością przeprowadzki właściciela budynku mieszkalnego. Zauważenia przy tym wymaga, że chodzi tylko o budynek mieszkalny a nie o każdy inny budynek. Fakt więc zawężenia odszkodowania tylko do przeprowadzki z budynku mieszkalnego (lokalu mieszkalnego) nie daje podstaw organowi do poszukiwania dalszych przesłanek, od których spełnienia uzależnia prawo do przyznania odszkodowania, o którym mowa w cyt. przepisie. Wprawdzie więc organ II instancji trafnie wskazuje na argumentację poczynioną w sejmowym uzasadnieniu do projektu zmiany specustawy drogowej w zakresie art. 18 ust. 1f, że wydanie takiej nieruchomości wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów związanych z przeprowadzką, z drugiej jednak strony niezasadnie uzależnia przyznanie odszkodowania od stałego i nieprzerwanego zamieszkiwania w tym obiekcie. Powyższe powoduje więc, że organ nieprawidłowo interpretuje omawiany przepis i ma to bezpośrednie przełożenie na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 2400 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.