II SA/Bk 404/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. W dniu [...] listopada 2015 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej: "PINB w S.") pismo radnej Rady Miejskiej w S. z prośbą o dokonanie kontroli budynku na działce przy ul. [...] w S. W związku z powyższym w dniu [...] grudnia 2015 r. PINB w S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na ww. działce stanowiącej własność C. G., (zwanej dalej: "Skarżącą"). W dniu [...] grudnia 2015 r. PINB w S. dokonał kontroli w terenie, w wyniku której stwierdzono, że na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...] istnieje budynek mieszkalny, stanowiący własność Skarżącej o wymiarach 9,60 m x 5.95 m, parterowy z poddaszem nieużytkowym, o konstrukcji drewnianej, na fundamencie betonowym, z dachem dwuspadowym, krytym blachodachówką. Od strony wschodniej do przedmiotowego budynku dobudowana została przybudówka o wymiarach 4,70 x 4,0 m z pustaków cementowo-wapiennych, z dachem jednospadowym. W przybudówce znajduje się kotłownia. Przy przybudówce wykonano fundament o wymiarach 3,0 x 4,0 m. Obecna w trakcie kontroli Skarżąca stwierdziła, że na wybudowanie budynku nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto oświadczyła, że budynek mieszkalny wybudowała jako gospodarczy w latach 1991-1992, a następnie z upływem czasu przystosowała go do zamieszkania. Przybudówka została dobudowana przez Skarżącą w 1994 r. Ustalono również, że Skarżąca nie występowała o pozwolenie na budowę. Powyższe ustalenia kontroli skutkowały wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] PINB w S. nakazał Skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na działce nr geod. [...] w S., przy ul. [...], tj.: (1) budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 9,60 x 5,95 m; (2) przybudówki do ww. budynku mieszkalnego z pustaków cementowo-wapiennych o wymiarach 4,70 x 4,0 m; (3) fundamentu z bloczków betonowych o wymiarach 3,00 x 4,00 m. Po rozpatrzeniu odwołania, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej: "[...]WINB w B.") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie została wydana prawidłowo, a zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Wskazał, że PINB w S. wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego. Natomiast zawiadomienia kierowane do stron oraz pisma do innych organów administracji odnoszą się jedynie do budynku o obecnej funkcji mieszkalnej. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę ustalił jaka była pierwotnie zabudowa działki nr geod. [...] w S. przy ul. [...] oraz w przypadku fundamentu jaki obiekt zaczęto budować lub pozostałością jakiego obiektu jest przedmiotowy fundament z bloczków betonowych. Ponadto zalecił organowi ustalenie, kiedy powstały poszczególne obiekty budowlane, jakie roboty budowlane były przy nich wykonywane oraz kto i kiedy je wykonywał. Zaznaczył jednak, że ustalenia organu winny być poparte dowodami. Podniósł również, że organ I instancji powinien rozważyć konieczność przesłuchania w charakterze świadka H. K.- ojca Skarżącej, wskazywanego przez ww. jako inwestora budynku gospodarczego, użytkowanego obecnie jako budynek mieszkalny. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], PINB w S. nakazał Skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na przedmiotowej działce, tj. (1) budynku o funkcji mieszkalnej o konstrukcji drewnianej o wymiarach 9,60x 5,95 m; (2) przybudówki do ww. budynku mieszkalnego z pustaków cementowo-wapiennych o wymiarach 4,70 x 4,0 m; (3) fundamentu z bloczków betonowych o wymiarach 3,00 x 4,00 m. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, biorąc po uwagę zeznania ojca Skarżącej- H. K., a także stron postępowania H. B., A. S. i J. A., a także wyrys z kopii mapy zasadniczej z 1994 r. stwierdził, że zarówno przebudowa budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, jak i budowa przybudówki oraz fundamentu betonowego, nastąpiła przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem decyzja administracyjna w niniejszej sprawie została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229). Organ nie dał wiary zeznaniom osoby inicjującej postępowanie, która przesłuchana w charakterze świadka oświadczyła, że przedmiotowy budynek został wybudowany około 2000 r. W związku zaś z faktem, że zabudowa nieruchomości Skarżącej powstała niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na dzień budowy oraz z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., stąd nakazano jej rozbiórkę, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Po rozpoznaniu odwołania, [...]WINB w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W ocenie organu II instancji roboty budowlane rozpoczął poprzednik prawny Skarżącej na początku lat 90-tych XX w. a zakończyła je Skarżąca przed dniem 1 stycznia 1995 r. W wyniku tych robót istniejący drewniany budynek gospodarczy został przebudowany na budynek mieszkalny, wykonano fundament i przybudówkę - kotłownie przy przedmiotowym budynku. PWINB w Białymstoku stwierdził, że o tym, iż roboty budowlane zostały rozpoczęte i zakończone pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane świadczą liczne oświadczenia stron i świadków. Natomiast żaden dowód nie potwierdza stanowiska osoby inicjującej niniejsze postępowanie administracyjne, przesłuchanej w charakterze świadka, wskazującej jako datę budowy budynku o funkcji mieszkalnej rok 2000 lub 2005. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że warunkiem legalizacji jest zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, a przede wszystkim z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dacie prowadzenia robót budowlanych obowiązywał plan zatwierdzony uchwałą z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S., zmieniony uchwałą z dnia [...] grudnia 1992r. nr [...] Rady Miejskiej w S., zgodnie z którym działka nr geod. [...] przy ul. [...] w S. była oznaczona symbolem A 21 ZN - przeznaczonym pod tereny zieleni nadrzecznej nieurządzonej. W chwili obecnej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach administracyjnych i części obszaru gminy S., zatwierdzony uchwałą nr XLlI/319/06 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 31 marca 2006r. (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 129, poz. 1229). Plan ten stanowi, że ww. działka jest oznaczona symbolem 2R, tj. teren rolny z przewagą użytków zielonych, którego podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe, łąki i pastwiska, zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 1 ww. planu. Na terenie tym, stosownie z § 15 ust. 2 pkt 2a ww. planu, dopuszcza się realizacje stawów rybnych, zbiorników wodnych małej retencji i innych zbiorników wodnych oraz urządzeń melioracji i przeciwpowodziowych. Zatem w ocenie organu odwoławczego teren inwestycji w ogóle nie był przeznaczony pod budowę, zarówno w trakcie prowadzenia robót budowlanych, jak i obecnie. Reasumując, organ odwoławczy powołując treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stwierdził, że niezgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym powoduje, iż organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do nakazania rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej. Stąd też brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, podnosząc zarzut nierzetelności postępowania i braku staranności w przeprowadzonym postepowaniu administracyjnym oraz interpretację dowodów na niekorzyść strony. Zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. W dniu 1 czerwca 2016 r. Skarżąca złożyła uzupełnienie skargi, w którym powtórzyła podniesione wcześniej zarzuty. Strona skarżąca podniosła, że z korespondencji pomiędzy organami nadzoru budowlanego oraz informacji przesłanej w dniu [...] maja 2016 r. przez PINB w S. wynika, że PWINB w B. pozyskał akta przedmiotowej sprawy dopiero po jej wniosku o wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Stąd też, w ocenie Skarżącej, organ II instancji rozpatrywał odwołanie bez dostępu do akt sprawy, a zatem nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, lecz powielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ponadto podniosła, że organ odwoławczy nie przeanalizował zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. ze względu na fakt, że organ nie poczynił ustaleń odnośnie funkcjonowania gospodarstwa. Nie wyjaśnił również pojęcia działki siedliskowej lub siedliska. Skarżąca podniosła, że jest właścicielką gruntów rolnych w gminie S. oraz prowadzi gospodarstwo rolne. Wskazała, że w miejscowym planie miasta S. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2006 r.) nie ma jednoznacznego zakazu, czy zabudowa zagrodowa może być realizowana na gruntach przeznaczonych na cele rolnicze. Skarżąca przywołała treść § 15 ww. uchwały, a następnie podniosła, że na obszarze o symbolu 2R nie ma zakazu budownictwa. Zakaz dotyczy terenów 3R-ZC, 4R-M, 5R-U. Podniosła, że w informacji z dnia [...] grudnia 2015 r. Burmistrz S. nie wskazał konkretnego przepisu planu miejscowego, z którego wynika zakaz budowy. Wskazała, że podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 712/09. Zdaniem Skarżącej organy nadzoru budowlanego powinny stać na stanowisku, że w sprawach niejasnych i spornych należy pochylać się w stronę Inwestora-pogłębiając zaufanie do organów państwa. Na poparcie zgłoszonych zarzutów Skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W zakresie stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia organów administracyjnych, iż budowa przedmiotowych obiektów – budynku o funkcji mieszkalnej o konstrukcji drewnianej przybudówki do ww. budynku oraz fundamentu z bloczków betonowych - wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor nie wnosił i nie uzyskał takiej decyzji. Zatem zasadnie organy administracyjne przyjęły, że przedmiotowy obiekt wybudowana został w warunkach tzw. samowoli budowalnej. W tego rodzaju samowoli zastosowanie winien znaleźć art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.). Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji prawidłowo stanowił więc art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie, z którym "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Zgodnie z art. 28 ust. 1 obowiązującej w dacie realizacji inwestycji ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 2 ust. 3 cyt. ustawy z 1974 r. stanowił, że "przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego". Z kolei pojęcie "obiektu budowlanego" definiował art. 2 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do obiektów budowlanych zaliczano m.in. "stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle". W tym stanie rzeczy kwalifikacja budynku mieszkalnego, przybudówki i fundamentu jako obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę była prawidłowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały wątpliwości czy przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, czy też przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego. Wątpliwości te zostały wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (LEX nr 1404021) z której wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne ustaliły, że zarówno plan miejscowy zatwierdzony uchwałą z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S., zmieniony uchwałą z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] Rady Miejskiej w S., jak i obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzony uchwałą nr XLII/319/06 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 31 marca 2006 r. (Dz.Urz. Woj. Podl. Nr 129, poz. 1229), nie dopuszczały zabudowy o funkcji mieszkaniowej. Według postanowień planu z 1986 r. działka o numerze geodezyjnym [...] była położona na terenie oznaczonym w tym planie symbolem A 21 ZN – z przeznaczeniem pod tereny zieleni nadrzecznej nieurządzonej. Według postanowień obecnie obowiązującego planu wspomniana działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 2R, tj. teren rolny z przewagą użytków zielonych, którego podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe, łąki i pastwiska (§ 15 ust. 1 pkt 2 planu). Na terenie tym, według (§ 15 ust. 2 pkt 2a) dopuszcza się realizację stawów rybnych, zbiorników wodnych małej retencji i innych zbiorników wodnych oraz urządzeń melioracji i przeciwpowodziowych. Zatem jako odpowiadające prawu należało uznać stanowisko organów o niezgodności istniejącej zabudowy także z postanowieniami obecnie obowiązującego planu miejscowego. Z powołanych postanowień § 15 ust. 1 pkt 2 wynika przeznaczenie podstawowe terenu, z kolei w § 15 ust. 2 pkt 2a dopuszczalne wyjątki. Odnosząc się do zarzutów skargi zwrócić należy uwagę, że chybiony jest zarzut dotyczący niewyjaśnienia funkcjonowania gospodarstwa oraz pojęcia działki siedliskowej. Podkreślić należy, że plan nie przewiduje na tym terenie zabudowy mieszkaniowej czy siedliskowej. Okoliczność istnienia siedliska czy zabudowy zagrodowej mogłaby mieć znaczenie wówczas gdyby przedmiotowa działka nie była objęta postanowieniami plan. Wówczas brak planu miejscowego oraz zamiar legalizacji samowoli budowlanej oznaczałby obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego mogłaby mieć znaczenie prawne, bowiem inwestor mógłby wywodzić prawo do zabudowy z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Chybiony jest także argument jakoby w wyroku wsa w Białymstoku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 712/09 wyrażono pogląd, że postanowienia ww. planu na wymienionym obszarze nie wprowadzają zakazu zabudowy. Po pierwsze stanowisko Sądu dotyczyło możliwości zabudowy na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem 1R, a po wtóre Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku nie stwierdził, że dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa na obszarze oznaczonym symbolem 1R. Nie ma tez podstaw do twierdzenia, że organ odwoławczy orzekał bez akt administracyjnych. Z akt administracyjnych wynika, że odwołanie zostało przesłane organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy (karta 87 akt organu I instancji) Z tych względów wobec oczywistej niezgodności wybudowanych obiektów z aktualnym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego jak i poprzednio obowiązującym planem, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.