II SA/Bk 410/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. wydaną przez Burmistrza W. na wniosek skarżącej Spółki z o.o. "R." w B. doszło do zatwierdzenia podziału nieruchomości spółki położonej w obrębie N., gmina W. oznaczonej jako działka o numerze [...] o powierzchni 14 739 metrów kwadratowych na 12 działek o numerach od [...] do [...], z czego 11 z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a 1 z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. Podział nastąpił z uwzględnieniem ostatecznego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji spółki na objętej podziałem nieruchomości w postaci budowy zespołu budynków mieszkalnych w ilości do 52 sztuk w układzie bliźniaczym i szeregowym w zabudowie mieszkaniowej i jednorodzinnej oraz budynku hydroforni. Decyzja o podziale uzyskała walor ostatecznej w dniu [...] czerwca 2014r. a w dniu [...] września 2014r. Burmistrz W. zawiadomił skarżąca spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Postępowanie prowadzone było czterokrotnie. Trzy pierwsze decyzje Burmistrza W. wydane dnia [...] października 2014r., [...] marca 2015r. i [...] października 2015r., każda ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 9 550, 80 złotych, w toku postępowania odwoławczego zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (kolejno decyzjami z [...] stycznia 2015r., z dnia [...] maja 2015r. i z dnia [...] listopada 2015r.). Ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w trzech pierwszych decyzjach nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego sporządzony dnia [...] września 2014r. Czwartą decyzję w sprawie, wydaną dnia [...] lutego 2016r. poprzedził nowy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, sporządzony dnia [...] stycznia 2016r. Decyzją tą na podstawie art. 98 "a" ust. 1 i 1 "a", 146 ust. 1 "a" i 148 ust,. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] marca 2011r. ustalona została wobec skarżącej spółki opłata adiacencka z tytułu wzrost wartości nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] położnej w obrębie N., wskutek jej podziału, na kwotę 7 820,70 złotych. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji w pierwszej kolejności przytoczone zostało brzmienie przepisów wskazanych jako podstawa prawna decyzji oraz chronologicznie wyniki dotychczasowych postępowań. Następnie organ wskazał na treść nowego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z którym wartość wycenianej nieruchomości wzrosła wskutek jej podziału z kwoty 1 497 188 złotych do kwoty 1 523 257 złotych. Organ uznał, że opinia rzeczoznawcy jest spójna, właściwie uzasadniona, rzetelna, sporządzona zgodnie z przepisami prawa, odzwierciedla w sposób właściwy stan faktyczny i nie zawiera braków i nieścisłości. Rzeczoznawca, prawidłowo – zdaniem organu – wartość rynkową nieruchomości określił w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej albowiem zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał na użycie tej metody jako najbardziej obiektywnej. Transakcje przyjęte do porównań pochodzą z jednolitego segmentu rynku nieruchomościami gruntowymi, niezabudowanymi, położonymi w obrębie wsi N. i są jednolite pod względem prawnym oraz podobne do nieruchomości wycenianej a cechy podobieństwa zostały zidentyfikowane i opisane. Baza danych jest spójna, gdyż zawiera ceny i cechy nieruchomości zwartych (złożonych z kilku działek geodezyjnych) jak i podzielonych (złożonych z jednej działki geodezyjnej). Wysokość opłaty adiacenckiej stanowi 30 % ustalonej przez rzeczoznawcę różnicy wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału, wynoszącej 26 069 złotych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca spółka obciążona obowiązkiem zapłaty opłaty adiacenckiej. Jej zdaniem kolejna decyzja w sprawie również została wydana z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego. W uzasadnieniu decyzji ponownie zabrakło faktycznego uzasadnienia zajętego stanowiska. Poza tym, jak we wcześniejszych odwołaniach wskazywała spółka, nadal brak jest wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nadal nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nadal nie przeanalizowano niespójności zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania a nadto bezpodstawnie zaniechano przedłożenia operatu do oceny prawidłowości jego sporządzenia organizacji zawodowej rzeczoznawców, co skutkowało naruszeniem art. 7, 11. 77 par. 1 i 107 par. 1 – 3 K.p.a. W ocenie odwołującego przedłożony operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości takie, jak: brak przeprowadzenia logicznej analizy i wyprowadzonych z niej wniosków, zawiłości użytych sformułowań, zrozumienie których wymaga wiedzy specjalnej oraz brak wyjaśnień w kwestii przyjęcia do porównań takich, a nie innych nieruchomości podobnych. Odwołanie zawierało także zarzuty wobec samej decyzji co do zbyt ogólnikowej oceny operatu szacunkowego i braku prawidłowego uzasadnienia decyzji tj. uchybienia wskazujące na naruszenie art. 107 par. 3 K.p.a. podnosząc powyższe zarzuty odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszinstancyjnej. Zdaniem Kolegium ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o nowy operat szacunkowy nastąpiło zgodnie z przepisami prawa, obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym o takim przedmiocie. Nowy operat szacunkowy, stanowi, zdaniem Kolegium, wiarygodną podstawę do przyjętych obliczeń wysokości należnej opłaty adiacenckiej. Jego ustalenia wskazują wprost, że podział nieruchomości miał istotny wpływ na wzrost jej wartości. Kolegium podkreśliło, iż rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości przed jej podziałem i po podziale a oszacowania dokonał w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, przy której do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będących przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W niniejszej sprawie rzeczoznawca skorygował te ceny zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe. Oparł się przy tym na danych z rynku transakcji rynkowych z okresu poprzedzającego wycenę z obrębu N., stanowiącego teren gminy W. Źródłem danych do wyceny była dokumentacja z dowodów zmian gruntowych, wchodzących w skład operatów ewidencji gruntów dla wymienionego terenu oraz odpisy aktów notarialnych z okresu lat 2012-2015. Przeanalizował dane rynku nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości złożonych z jednej działki geodezyjnej oraz nieruchomości składających się z kilku działek geodezyjnych. Biegły uznał, że ustalone ceny gruntu przed podziałem (101,58 złotych za 1 metr kwadratowy) i po podziale (103,35 złotych za 1 metr kwadratowy) jest porównywalna do uzyskanych cen z nabycia działek gruntu po zabudowę jednorodzinną w miejscowości N. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołującego również w zakresie naruszeń procesowych akcentując fakt zebrania w sposób właściwy materiału dowodowego oraz braku pozbawienia strony uprawnień proceduralnych a także właściwego i pełnego uzasadnienia decyzji. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną przez Spółkę z o.o. "R." w B. zostały podniesione na stępujące zarzuty: - naruszenia art. 24 par. 1 pkt 5 w związku z art. 27 par. 1 K.p.a. poprzez udział w składzie Kolegium ponownie rozpoznającego sprawę, wszystkich trzech tych samych członków Kolegium, którzy uczestniczyli w wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2015r., co spowodowało naruszenie art. 8 K.p.a.; - naruszenia art. 107 par. 3 K.p.a. poprzez ogólne i powierzchowne odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów skarżącego w odwołaniu, co uniemożliwia pełną ocenę i kontrolę zasadności skarżonej decyzji, co stanowi wadę formy decyzji i naruszenie art. 8, 9 i 11 K.p.a. - naruszenia art. 138 par. 1 pkt 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, w szczególności niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, polegającego na nieprzeanalizowaniu niespójności operatu, sporządzonego w sposób zawiły przy niejasnym doborze nieruchomości podobnych, uniemożliwiającym kontrolę operatu oraz polegającego na zaniechaniu przedłożenia operatu do oceny prawidłowości jego sporządzenia organizacji zawodowej rzeczoznawców w myśl art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało naruszenie art. 7, 11, 77 par. 1, 80 i 107 par. 1 – 3 K.p.a. - naruszenia art. 138 par. 2 K.p.a. poprzez niewydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji gdy decyzja organu I instancji naruszała art. 7, 11, 77 par. 1, 80 i 107 par. 1 – 3 K.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z dnia 24 lutego 2016r oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W okolicznościach sprawy spełnione zostały bowiem materialnoprawne przesłanki dla ustalenia kwestionowanej opłaty adiacenckiej a jej ustalenie nastąpiło po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego i przy poszanowaniu zasad procesowych. Do ustawowych przesłanek pozytywnych ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, należą: - zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną - wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem nieruchomości, - obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Przesłanką negatywną dla ustalenia opłaty adicenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału jest upływ 3 lat od dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stalla się ostateczna. Wyżej wymienione przesłanki wyraża treść trzech pierwszych zdań art. 98 "a" ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". W sprawie poddanej kontroli sądowej na skutek skargi Spółki z o.o. "R." w B. zaistniały pozytywne przesłanki dla wydania decyzji ustalającej opłatę adaicencką przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanki negatywnej dla wydania decyzji. Bezspornym jest bowiem, że decyzją Burmistrza W. z dnia [...] czerwca 2014r. Nr [...] zatwierdzony został na wniosek właściciela nieruchomości – skarżącej spółki, podział nieruchomości położonej w obrębie N., gmina W., oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 1,4739 ha na 12 działek mniejszych, którym nadano numery od [...] do [...], z czego 11 z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a 1 z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. Podział nastąpił z uwzględnieniem ostatecznego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji spółki na objętej podziałem nieruchomości w postaci budowy zespołu budynków mieszkalnych w ilości do 52 sztuk w układzie bliźniaczym i szeregowym w zabudowie mieszkaniowej i jednorodzinnej oraz budynku hydroforni. Operat techniczny z podziału nieruchomości został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej a decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości uzyskała walor decyzji ostatecznej z dniem [...] czerwca 2014r. a zatem do dnia orzekania o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie upłynęły 3 lata. Bezspornym też jest, że w dacie zatwierdzania podziału nieruchomości na obszarze Gminy W. obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr VII/37/11 z dnia 31 marca 2011r. (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 114, poz. 1293 z 2011r.) w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, ustalającą wysokość stawki opłaty adiacenckiej na 30 % różnicy miedzy wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem i po podziale. Nie ulega też wątpliwości, zdaniem Sądu, że wskutek zatwierdzonego podziału nieruchomości skarżącej spółki doszło do wzrostu jej wartości. Jak stanowi treść trzech końcowych zdań art. 98 "a" ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adicenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, 146 ust. 1 "a", 147 i 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio. Z odpowiedniego stosowania przepisu art. 146 ust. 1 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazanych w art. 98 "a" ust. 1 ustawy wynika, że ustalenie opłaty adicenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Ustalona zaskarżoną decyzją oplata adiacencka została zaś oparta o wycenę wartości nieruchomości objętej podziałem, dokonaną w nowym operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego J. W. z dnia [...] stycznia 2016r., w pełni aktualnym w dacie ustalania opłaty. Wbrew zarzutom i twierdzeniom strony skarżącej, operat ten w sposób obiektywny wykazał wzrost wartości wycenianej nieruchomości wskutek zatwierdzonego jej podziału. Również, wbrew zarzutom skarżącej, dokonana przez organy obu instancji, ocena tego operatu nie nasuwa zastrzeżeń. Z treści operatu szacunkowego wynikają w sposób przejrzysty założenia metodologiczne wyceny oraz prawidłowe wskazanie podstaw materialno – prawnych sporządzonego oszacowania. Rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie wynikające z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, oraz stan nieruchomości i dostępne mu dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości, dokonał wyceny w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Przyjęta metoda i technika szacowania czyni wyliczenie wartości nieruchomości czytelnym i przejrzystym. Zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie powyższej metody wyceny. Transakcje przyjęte do określenia wartości nieruchomości pochodzą bowiem z jednolitego segmentu rynku nieruchomościami gruntowymi, niezabudowanymi, położonymi w obrębie administracyjnym wsi N. (a więc w obrębie tym samym, co nieruchomość wyceniana) i są jednolite pod względem prawnym. Wartość nieruchomości w stanie przed podziałem i po podziale została określona w oparciu o spójną bazę danych, zawierającą ceny i cechy nieruchomości zwartych i już podzielonych w dacie sprzedaży. Jak słusznie podkreślił organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, dokonując określenia wartości nieruchomości w dwóch stanach w oparciu o wspólną bazę danych, składającą się z transakcji nieruchomościami gruntowymi złożonymi z jednej działki gruntu oraz transakcji nieruchomościami złożonymi z więcej niż jedna działka gruntu, zbytymi w jednej transakcji, najłatwiej jest wyodrębnić wyłączny wpływ dokonanego podziału nieruchomości na wartość gruntu, przy spełnieniu warunku, że pozostałe parametry wpływające na wartość nieruchomości są stałe. Wniosek rzeczoznawcy oparty o analizę cen transakcyjnych nieruchomości różniących się jedynie cechą zwartości nieruchomości i jej złożoności z kilku działek, że wskutek dokonanego podziału nieruchomość skarżącej spółki uzyskała lepsze warunki związane z popytem i podażą na rynku nieruchomości, nie jest wnioskiem dowolnym, bo wykazanym porównaniem cen transakcyjnych, a nadto, jest wnioskiem logicznym, opartym o naukowe badania wpływu podziałów nieruchomości na wzrost jej wartości (vide: J. Kuryj, R. Żróbek. "Wpływ podziałów nieruchomości na wzrost wartości nowo powstałych działek gruntowych", Przegląd Geodezyjny, 2001, Nr 11, s.7). Z badań wynika, że zbycie nieruchomości mających przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w częściach geodezyjnie wydzielonych o mniejszej powierzchni, generalnie spowoduje uzyskanie wyższej ceny jednostkowej w porównaniu ze zbyciem takiej nieruchomości jako jednej całości. Skarżąca spółka podważając prawidłowość wyceny nieruchomości i zarzucając organom obu instancji brak należytej oceny sporządzonego operatu, formułuje zarzuty w sposób oderwany od realiów sprawy. Uzasadnienie postawionych zarzutów w żadnym punkcie nie odnosi się bowiem do faktów wynikających z treści kwestionowanego operatu ale jest zlepkiem zacytowanych orzeczeń sądów administracyjnych, wskazujących, co powinno zawierać niewadliwe uzasadnienie decyzji administracyjnej w odniesieniu do oceny dowodów i jak powinien wyglądać prawidłowy operat szacunkowy. Skuteczność zarzutów skargi zawsze wymaga ich powiązania z konkretnymi okolicznościami sprawy. Brak odniesienia postawionych zarzutów do okoliczności sprawy, czyni zarzuty gołosłownymi. Oderwane od realiów sprawy uzasadnienie zarzutów nie zwalniało sądu od pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji z racji niezwiązania sądu administracyjnego wnioskami i zarzutami skargi. Kontrola ta, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie potwierdziła trafności zarzutów podważających prawidłowość oceny zasadniczego dowodu w sprawie – operatu szacunkowego. Wycena rzeczoznawcy w sposób oczywisty wykazała, że nowy układ konfiguracji działek budowalnych wchodzących w skład nieruchomości po dokonaniu jej podziału, jest korzystniejszy ekonomicznie dla skarżącej spółki a w konsekwencji, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem zatwierdzonego podziału nieruchomości. Nie jest też trafny zarzut spółki naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przepisu art. 24 par. 1 pkt 5 w związku z art. 27 par. 1 K.p.a. poprzez udział w składzie orzekającym Kolegium ponownie rozpoznającego sprawę, tych samych członków, którzy uczestniczyli w poprzednim wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2011r. W myśl bowiem art. 24 par. 1 pkt 5 K.p.a. wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlega jedynie ten pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Odnosi się to zatem do sytuacji wskazanej w art. 27 K.p.a., gdy ten sam skład orzekający Kolegium wydaje decyzję w I i II instancji. Wielokrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych w tej samej sprawie i przez ten sam skład osobowy samorządowego kolegium odwoławczego, nie narusza zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).