II SA/Bk 417/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na pismo Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 28 maja 2020 r. nr DAR-VI.670.72.2020 w przedmiocie robót budowlanych p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 (dwustu) złotych. K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. pismem z 26 maja 2020 r. złożyła do Prezydenta Miasta Białegostoku na postawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa covid), informacje o prowadzeniu inwestycji pod nazwą "M." ul. [...] i [...] w B. W piśmie wskazano, że z dniem 1 czerwca 2020 r. rozpocznie się budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (do XII kondygnacji nadziemnych) z garażami wraz z niezbędnymi budowlami tj. murkami i ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną. Inwestycja będzie realizowana na potrzeby przeciwdziałania chorobie COVID-19 tj. będzie związania z zapobieganiem rozprzestrzeniania się oraz zwalczaniem skutków społeczno-gospodarczych tej choroby. W odpowiedz na ww. pismo Prezydent pismem z 28 maja 2020 r. nr DAR-Vi.670.72.2020 poinformował, że w jego ocenie brak jest podstaw do zastosowania w stosunku do przedmiotowej inwestycji art. 12 ustawy covid, a tym samym do rozpoczęcia wskazanych robót budowlanych. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19, stąd też jeśli dojdzie do rozpoczęcia robót będą one wykonywane w ramach samowoli budowlanej. W związku z tym Prezydent zawiadomi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej jako: PINB) o rozpoczęciu ww. robót budowalnych, w celu podjęcia stosownych czynności. K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. pismo Prezydenta Miasta Białegostoku z 28 maja 2020 r., jednocześnie uiszczając wpis sądowy w wysokości 200 zł (wpisany do rejestru dochodów pod poz. 1119 - k. 82). W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ dokonał oceny inwestycji w zaledwie 2 dni, nie mając co do tego uprawnień przyznanych specustawą. Pismo Prezydenta stanowiło podstawę do wszczęcia kontroli przez PINB najpierw w postępowaniu o wstrzymaniu budowy, a następnie w postępowaniu o nakazie rozbiórki. Zdaniem spółki sporo w ustawie covid nie przewidziano procedury wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, to powinien znaleźć zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 93., dalej: p.p.s.a.). W ocenie spółki skarżony akt wywołał olbrzymie skutki prawne dla skarżącej, bowiem stanowił podstawę rozstrzygnięć wydanych przez PINB. Zdaniem skarżącej wydanie skarżonego pisma nie leżało w kompetencji Prezydenta, dlatego akt ten powinien zostać usunięty z obrotu prawnego poprzez uznanie, że został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej skarżone pismo nie może zostać potraktowane jako pismo informacyjne, bowiem wszystkie czynności podejmowane przez organ administracji publicznej podlegają kontroli przez organ II instancji i Wojewódzkie Sądy Administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że organ nie wydał żadnej decyzji, postanowienia ani aktu administracyjnego, w którym zostałyby sformułowane określone nakazy czy też zakazy skierowane do inwestora. Pismo informujące inwestora, że jego działania mogą naruszać przepisy prawa jest działaniem koniecznym w świetle obowiązujących przepisów (np. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego). Pismo informujące nie ukształtowało sytuacji spółki, nie nadało jej uprawnień ani nie nałożono obowiązków, lecz poinformowano o stanowisku organu, jak sytuacja spółki kształtuje się z mocy samych przepisów prawa. Z uwagi na fakt, że planowane przez inwestora inwestycje według organu nie przejawiały żadnego związku z przeciwdziałaniem COVID-19, poinformował o tym spółkę. Celem działania organu było uchronienie inwestora od ewentualnych negatywnych skutków rozpoczęcia robót budowalnych w ramach samowoli budowalnej. Prezydent stwierdził, że organ nadzoru budowalnego może wszcząć postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, jednak nie jest związany takim zawiadomieniem/informacją. Zaskarżone pismo nie może zostać zatem uznane za akt administracyjny wywołujący skutki prawo-administracyjne, a jedynie za czynność sygnalizującą obiekcje organu dotyczącej planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analiza treści powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a., występuje wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (lub czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi tu o takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób, wynikających z przepisów prawa, a więc takich uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca wskazała, że w sprawie niniejszej wnosi skargę zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czyli na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach wymienionych w tym przepisie postępowań. Powiązała przy tym skarżąca tak sformułowaną skargę z udzieloną jej przez Prezydenta odpowiedzią zawartą w piśmie z 28 maja 2024 r. Jednak ww. pismo nie kwalifikuje się jako którykolwiek z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego, ani w szczególności nie jest ono aktem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że pismo Prezydenta z 28 maja 2020 r. nie jest decyzją bądź postanowieniem. Jeśli zaś chodzi o akt bądź czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria ta, chociaż trudna do zdefiniowania, posiada określone cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide postanowienie NSA w sprawie II OSK 3330/19 i powołane tam orzecznictwo, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pismo z 28 maja 2020 r. nie posiada żadnej z ww. cech. Zdaniem sądu, pismo to ma walor wyłącznie informacyjny – informowało inwestora, że jego działania, które zostały opisane przez inwestora w informacji z 26 maja 2020 r., mogą naruszać przepisy prawa. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z zajętym przez organ stanowiskiem nie nadaje pismu cechy rozstrzygnięcia wydanego w sprawie indywidualnej. Nie rozstrzyga bowiem ono w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Informowało jedynie o stanowisku organu, jak sytuacja spółki kształtuje się z mocy samych przepisów prawa. Jak podkreślił sam organ, jego celem było uchronienie inwestora od ewentualnych negatywnych skutków rozpoczęcia robót budowalnych w ramach samowoli budowalnej. Pismo z 28 maja 2020 r. nie mieści się więc w przedstawionym powyżej katalogu rozstrzygnięć, w szczególności aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. zaskarżalnych do sądu administracyjnego. W ustawach szczególnych również brak jest uregulowań, które przewidywałby sądową kontrolę tego rodzaju informacji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu uiszczonego od pisma odrzuconego orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.