II SA/Bk 425/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Elżbieta Lemańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1.uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2006r. znak: [...] na podstawie której przyznano H. D. świadczenie pieniężne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad dzieckiem w kwocie 420 zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2006r. do 31 sierpnia 2006r. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2006r. H. D. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki na dzieckiem – B. D. legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. znak: [...] organ I instancji przyznał wnioskowane świadczenie od 1 kwietnia 2006r. do 31 sierpnia 2006r. Od decyzji tej odwołała się wnioskodawczyni, żądając wypłacenia świadczenia od lipca 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji zważył co następuje: Zgodnie z art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 i 3a w/w ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego – okres zasiłkowy trwa od 1 września do 31 sierpnia następnego roku. W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Organ II instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, co do spełnienia przez odwołującą się koniecznych przesłanek do nabycia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie nie może być uwzględnione, albowiem H. D. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożyła 14 kwietnia 2006r. a zatem mając na uwadze powołane na wstępie przepisy, świadczenie należało przyznać od 1 kwietnia 2006r. Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na tę decyzję wywiodła H. D. i wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 21 lipca 2005r. W uzasadnieniu skargi podała, że w dniu 26 lipca 2005r. na posiedzeniu Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzono u jej córki – B. D. umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 31 lipca 2008r., jednocześnie stwierdzono, że córka nie wymaga stałej opieki i dlatego też zabrano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. W związku z powyższym skarżąca zaczęła odwoływać się do "coraz wyższych instancji". Ostatecznie sprawa została rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Rejonowego Sądu Pracy B. z dnia [...] stycznia 2006r. - wyrok uprawomocnił się 30 marca 2006r. którym to wyrokiem przesądzono, że córka skarżącej przy stwierdzonym umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 lipca 2008r. wymaga w tym okresie stałej opieki lub pomocy innej osoby. Skarżąca podniosła, że to nie z jej winy, tak długo trwało, zanim sprawa trafiła do kompetentnych fachowców i pomimo tego, że Sąd zwrócił jej świadczenie pielęgnacyjne opieka społeczna nie chce go wypłacić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 24 ust. 3 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 stycznia 2006 r. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma zwrócenie uwagi na zmianę przepisu art. 24 ust. 3 "a" ustawy, która zaszła od dnia 14 stycznia 2006 r. Przepis art. 24 ust. 3 "a" (dodany przez art. 27 pkt 16 lit. "a" ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, Dz. U. 05 nr 86, poz. 732), który wszedł w życie z dniem 01 czerwca 2005 r., stanowił, co następuje: "W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności stanowiące kontynuacje poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia". Przepis w tym brzmieniu obowiązywał do dnia 13 stycznia 2006 r., kiedy to – na mocy przepisu art. 1 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 05 r. Nr 267, poz. 2260) – zmieniono brzmienie przepisu art. 24 ust. 3 "a" ustalając regułę, iż "... prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuacje świadczenia rodzinnego". Przepis ustalający dodatkowy warunek uzyskania świadczenia rodzinnego w postaci "złożenia wniosku" wszedł w życie dnia 14 stycznia 2006 r. i ma niewątpliwie zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych po tej dacie. Przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają wszakże reguł intertemporalnych co rodzi wątpliwości, który z przepisów winien mieć zastosowanie w sytuacji kiedy – tak jak w niniejszej sprawie – utrata ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności miała miejsce przed 14 stycznia 2006 r., natomiast ustalenie prawa do kontynuowanego świadczenia następuje po tej dacie. W rozpoznawanej sprawie, poprzednie orzeczenie o niepełnoprawności (z dnia 30 lipca 2003 r.) utraciło ważność, na skutek upływu terminu, w miesiącu lipcu 2005 r. W dniu 26 lipca 2005 r. wydane zostało, przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B., kolejne orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Na skutek odwołania skarżącej H. D. od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] lipca 2005 r., Sąd Rejonowy – Sąd Pracy w B. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt [...] zmienił zaskarżone orzeczenia w ten sposób, że stwierdził, iż małoletnia B. D. przy stwierdzonym umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 31 lipca 2008 r. wymaga w tym czasie stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na codzień jej opiekuna w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 30 marca 2006 r. A zatem stan faktyczny sprawy wypełnia postawowy wymóg określony dyspozycją przepisu art. 24 ust. 3 "a" ustawy – po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności, osoba niepełnosprawna uzyskała ponowne orzeczenia o niepełnosprawności. Spełnienie warunku "kontynuacji poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności stanowiło, w okresie do dnia 13 stycznia 2006 r. włącznie, jedyny wymóg od którego zależało ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego "od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia". Przepis art. 24 ust. 3 "a", w brzmieniu obowiązującym przed dniem 14 stycznia 2006 r., nie uzależniał prawa do ustalenia świadczenia ani od czasookresu, jaki upływał pomiędzy wygaśnięciem poprzedniego orzeczenia, a wydaniem orzeczenia ponownego, ani też od złożenia formalnego wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego. Jeżeli zatem skarżąca działając w zaufaniu do obowiązującego przepisu prawa podjęła starania w celu uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, włącznie z zaskarżeniem niekorzystnych decyzji do sądu, nie można pozbawić jej prawa do świadczenia za okres sprzed zmiany przepisu, tj. za okres od sierpnia 2005 r. do dnia 13 stycznia 2006 r. Wykładnia przepisu art. 24 ust. 3 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzależniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres sprzed 14 stycznia 2006 r. od złożenia formalnego wniosku o kontynuację świadczenia, jest wykładnią sprzeczną z konstytucyjną zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada zaufania obywateli – jako zasada prawno-konstytucyjna – została wyprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady legalności działania organów administracji państwowej i samorządowej (S. Oliwniak: Wpływ orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na system prawa, Białystok 2001, s. 79-95). Z zasady zaufania obywateli do państwa wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, by istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów. Obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na pewne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa będą także i później uznane przez porządek prawny (S. Oliwniak: Wpływ orzecznictwa Trybunału ..., s. 81 i tam powołane bogate orzecznictwo TK). Skarżąca, działając w zaufaniu do dyspozycji przepisu art. 24 ust. 3 "a" ustawy w brzmieniu sprzed dnia 14 stycznia 2006 r., nie mogła przewidzieć, iż ustawodawca dokona zmiany tego przepisu dodając wymóg złożenia wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego, a zatem jej działania – starania o uzyskanie ponownego orzeczenia o niepełnosprawności i kontynuacje świadczenia pielęgnacyjnego – winny być oceniane zgodnie z zasadą przedłużonego działania ustawy dawnej. Zgodnie z tą zasadą, pozostającą w opozycji do zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, dla oceny skutków prawnych zdarzenia prawnego powstałego przed zmianą lub uchyleniem przepisów właściwe są te przepisy, które formalnie zostały zmienione, bądź uchylone. Zastosowanie w niniejszej sprawie zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, wprowadzającej dodatkowy warunek uzyskania świadczenia, oznaczałoby w istocie naruszenie zasady lex retro non agit, a także zasady ochrony praw nabytych, a ściśle biorąc – utratę ekspektatywy do nabycia prawa do świadczenia rodzinnego. Zgodnie z zasadą przedłużonego działania ustawy dawnej, na podstawie art. 24 ust. 3 "a" w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 stycznia 2006 r., skarżącej przysługuje prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 3 oraz art. 24 ust. 3 "a", w brzmieniu sprzed dnia 14 stycznia 2006 r., ustawy o świadczeniach rodzinnych). Fakt, iż od dnia 14 stycznia 2006 r. obowiązywał już przepis uzależniający datę przyznania świadczenia od daty złożenia wniosku o kontynuację świadczenia, nie zmienia przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Złożenie formalnego wniosku uzależnione wszak było od posiadania orzeczenia o niepełnosprawności, a data wydania prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności przez Sąd nie zależała przecież od woli skarżącej (odwołanie skarżącej od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2005 r. zostało prawomocnie rozstrzygnięte w dniu 30 marca 2006 r.). Dodać należy, że organ I instancji rozpoznający sprawę świadczeń rodzinnych przysługujących skarżącej i jej córce, nie poinformował skarżącej o zmianie przepisu art. 24 ust. 3 "a" ustawy, ani o treści dodanego przepisu art. 24 ust. 3 "b" ustawy, przez co naruszył – wynikającą z przepisu art. 9 k.p.a. - zasadę udzielania pomocy stronom, poprzez wyczerpujące informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych. Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu o ustalenie świadczeń rodzinnych na mocy przepisu art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja organu I instancji, ustalająca na rzecz skarżącej świadczenie pielęgnacyjne dopiero od miesiąca, w którym został złożony formalny wniosek o kontynuację świadczenia, została zatem wydana z naruszeniem prawa materialnego, przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 24 ust. 3 "a" w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 stycznia 2006 r., a naruszenie to miało wpływ i na wynik sprawy. Wadliwości tej nie dostrzegł organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, dlatego decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji organ odwoławczy winien orzec o żądaniach skarżącej w świetle wyżej przedstawionej wykładni przepisu art. 24 ust. 3 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle powyższych rozważań Sąd orzekł, jak sentencji, na podstawie art. 145 paragraf 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).-