II SA/Bk 426/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o dodatek mieszkaniowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku II SA/Bk 426/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił B. C. przyznania dodatku mieszkaniowego do lokalu przy ul. K. [...] w S. W uzasadnieniu organ dokonał analizy sytuacji prawnej i finansowej wnioskodawczyni, w tym wyliczył średni miesięczny dochód przysługujący na jednego członka jej rodziny. Wskazał jednak, iż zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001r. Nr 71, poz. 734 ze zm.) dodatek mieszkaniowy nie przysługuje osobom nie posiadającym tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz osobom bez prawa do lokalu zamiennego lub socjalnego. Wnioskodawczyni nie legitymuje się żadnym z w/w praw, a zatem dodatek jej nie przysługuje. B. C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W trakcie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ II instancji wnioskodawczyni złożyła obszerne wyjaśnienia dotyczące jej tytułu prawnego do lokalu (pismo z dnia 06 lutego 2006r. i protokół przesłuchania). Oświadczyła, iż wraz z dziećmi jest zameldowana w lokalu przy ul. K. [...] w S. Do października 2005r. rodzina otrzymywała dodatek mieszkaniowy wypłacany na nazwisko jej męża J. J. We wskazanym miesiącu mąż wyprowadził się jednak i obecnie nie jest jej znany jego adres zamieszkania. W związku z powyższym uznała, iż to ona stała się głównym najemcą mieszkania, tym bardziej że samodzielnie ponosi wszelkie opłaty eksploatacyjne i czynsz. Potwierdziła, iż podpis znajdujący się na umowie najmu lokalu z dnia [...] października 1997r. nr [...] zawartej – jak wskazano w umowie - przez J. J., jest jej podpisem oraz że nie działała ona wówczas w charakterze pełnomocnika męża. Podała również, iż ślub zawarty przez nią z w/w był ślubem kościelnym, a nie cywilnym. W trakcie przesłuchania złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uregulowania z Zarządem Budynków Mieszkalnych w S. kwestii tytułu prawnego do lokalu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zawiesiło na podstawie przepisu art. 98 § 1 KPA na wniosek B. C. postępowanie administracyjne w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Pismem z dnia 20 marca 2006r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o podjęcie postępowania wskazując, iż skoro jest tytułowana w korespondencji z Zarządem Budynków Mieszkalnych w S. najemcą, nie ma podstaw do kontynuowania zawieszenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podjęło postępowanie zgodnie z wnioskiem. Powtórnie uzupełniając materiał dowodowy organ II instancji uzyskał od Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w S. informację, iż głównym najemcą lokalu przy ul. K. [...] w S. jest J. J. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie z odwołania B. C. od decyzji Dyrektora Zarządu Budynków Mieszkalnych w S. orzekającej o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazało, że przedwczesne byłoby wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o informacje zebrane w toku niniejszego postępowania, albowiem nie wynika z nich, kto jest prawnym najemcą lokalu objętego sporem: odwołująca się czy J. J. Kwestia ta, w świetle przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych ma znaczenie zasadnicze biorąc pod uwagę, że wsparcie z tej ustawy przysługuje tylko osobom posiadającym tytuł prawny do lokalu. Organ wskazał również, że poza jego właściwością pozostaje rozstrzyganie o tytule najmu do lokalu przy ul. K. [...] w S. Jest to kwestia wstępna natury cywilnej, o której wyrokować może tylko sąd powszechny. Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązało B. C. do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego i dostarczenie do organu II instancji dowodu potwierdzającego skuteczne wszczęcie takiego postępowania, w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia. Powyższe orzeczenie zostało doręczone zastępczo odwołującej się w dniu 08 maja 2006r. (korespondencję odebrał J. J.). Termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w poniedziałek 15 maja 2006r. W dniu 16 maja 2006r. B. C. złożyła pismo zatytułowane "Zażalenie", w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy załączając zwolnienie lekarskie o niezdolności do pracy w dniach od 12 do 20 maja 2005r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni uchybiła siedmiodniowemu terminowi do jego złożenia. Skargę na powyższe postanowienie złożyła do sądu administracyjnego B. C. Skarżąca podniosła, iż w okresie od 12 do 20 maja 2005r. była [...], czego dowodem jest załączone do skargi zwolnienie od lekarza p. Wskazana niedyspozycja miała wpływ na terminowość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Uzupełniająco organ podał, iż strona nie składała wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Szeroki zakres kontroli działalności organów administracji publicznej, do której uprawniony jest sąd administracyjny z mocy przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oznacza możliwość poddania zaskarżonego aktu badaniu pod względem prawidłowości uwzględnienia wszystkich przepisów, które w sprawie znalazły lub powinny znaleźć zastosowanie. W niniejszym postępowaniu, w którym kontroli poddane zostało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zawieszenia postępowania głównego (o prawo do dodatku mieszkaniowego), spór pomiędzy skarżącą a organem dotyczy terminu wniesienia przedmiotowego wniosku. Nie ulega wątpliwości, że wobec doręczenia skarżącej w dniu 08 maja 2006r. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego (doręczenie zastępcze – korespondencję odebrał dorosły domownik J. J.), siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mijał w poniedziałek 15 maja 2006r. Zarówno o sposobie, jak i terminie uruchomienia trybu weryfikacji postanowienia o zawieszeniu postępowania skarżąca została prawidłowo pouczona, które to pouczenie znajduje się w ostatnim akapicie w/w postanowienia. Pismo zatytułowane "Zażalenie" i opatrzone datą 15 maja 2006r., będące w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wpłynęło jednak do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dzień po terminie tj. w dniu 16 maja 2006r. (data z pieczątki organu odwoławczego). Niewątpliwie zatem skarżąca, choć nieznacznie, dopuściła się uchybienia wywołującego co do zasady konieczność zastosowania sankcji z przepisu art. 134 KPA i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przedmiotowego wniosku. Okoliczność jednodniowego spóźnienia nie była zresztą przez nią kwestionowana. W klasycznej sytuacji zaskarżone postanowienie należałoby zatem ocenić jako prawidłowe. Okoliczności niniejszej sprawy, według oceny sądu, nie są jednak tak jednoznaczne, jak by wynikało z argumentacji przedstawionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006r. oraz w odpowiedzi na skargę. W szczególności nie można się zgodzić z zawartym w odpowiedzi na skargę jednoznacznym stwierdzeniem, iż B. C. nie złożyła wraz z pismem z dnia 15 maja 2006r. zatytułowanym "Zażalenie" (będącym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) żądania przywrócenia terminu do wniesienia tego wniosku. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż powyższa teza jest przedwczesna, stanowi wyraz zbyt formalistycznego potraktowania pisma z dnia 15 maja 2006r. oraz pomija istotny dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi fakt, iż pismo to zawierało załącznik w postaci zwolnienia lekarskiego z dnia 15 maja 2006r., w którym stwierdzono niezdolność skarżącej do pracy w dniach od 12 do 20 maja 2006r. Istotny jest również zapis końcowej części wniosku: "w rozmowie telefonicznej z Panią M. stwierdzono, żeby przysłać to zażalenie wraz ze zwolnieniem lekarskim", z którego wynika, iż skarżąca była świadoma uchybienia terminu i podejmowała próby naprawienia tej nieprawidłowości. Dysponując powyżej przedstawionymi danymi organ powinien przedsięwziąć działania mające na celu wyjaśnienie zachowania strony, w szczególności, w jakim celu wraz z wnioskiem zostało złożone zwolnienie lekarskie, co strona chciała w ten sposób osiągnąć. Tymczasem organ II instancji w przedstawionym powyżej kierunku nie przedsięwziął żadnych kroków wyprowadzając przedwcześnie wniosek o braku żądania w przedmiocie przywrócenia terminu. Obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wynika z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA. Zatem przed dokonaniem oceny w kwestii przekroczenia terminu przez stronę przy dokonaniu czynności procesowej w sytuacji, gdy wraz z dokonaniem tej czynności strona przedłożyła zwolnienie lekarskie i naniosła niejasną adnotację na piśmie procesowym – należało wyjaśnić cel tych dodatkowych czynności. Nie wymagało to żadnych nadzwyczajnych środków, a wystarczyło zobowiązanie skarżącej do złożenia oświadczenia woli w tym przedmiocie lub sporządzenia notatki urzędowej z "rozmowy" ze wskazanym w "Zażaleniu" pracownikiem. Dopiero wyjaśnienie tej istotnej okoliczności dawałoby podstawę do przyjęcia, iż spóźniony środek odwoławczy nie zawierał wniosku o przywrócenie terminu. W tym miejscu należy też wskazać na podstawową zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w przepisie art. 9 KPA, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (obowiązek informowania). Uwzględniając fakt, że skarżąca miała świadomość uchybienia terminowi, organ powinien przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia upewnić się, jakie znaczenie przypisuje ona powyższym działaniom, tj. czy są one wnioskiem o przywrócenie terminu, a tym samym ocenić całokształt okoliczności towarzyszących wniesieniu pisma z dnia 15 maja 2006r. Realizacja obowiązków z art. 9 KPA jest istotna zwłaszcza w sytuacji, gdy mamy do czynienia – jak w sprawie niniejszej - z osobą, która nie posiada odpowiedniej wiedzy prawniczej, nie potrafi posługiwać się językiem prawniczym, właściwie nazywać podejmowanych czynności procesowych, zaś przedstawione zaświadczenie lekarskie świadczy o tym, że jej problemy zdrowotne znacznie utrudniają codzienne funkcjonowanie. Niewątpliwie to strona nadaje ostateczny kształt dokonywanej przez siebie czynności, jednak zadaniem organu administracji wynikającym z powołanego art. 9 KPA jest uprzednie wyczerpujące przedstawienie sytuacji procesowej, w jakiej się ona znalazła, aby decyzja co do charakteru czynności była podjęta w pełnej świadomości skutków procesowych i uchroniła stronę od ewentualnej szkody (z obowiązku tego wyłączone jest oczywiście wskazywanie stronie zasadności czy celowości podjęcia określonego działania). Przedstawione szerokie rozumienie obowiązku organów wynikającego z art. 9 KPA potwierdza bogate orzecznictwo (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 05 listopada 2004r. w sprawie sygn. akt IV SA 4339/03, Lex nr 164511 i z dnia 10 lutego 2005r. w sprawie sygn. akt V SA/WA 2045/04, Lex nr 164957). W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie podejmując próby wyjaśnienia znaczenia i celu opisanych powyżej działań strony i nie dokonując ustalenia, czy jej wolą było złożenie wniosku o przywrócenie terminu, uchybiło przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 9, 77 § 1, 80 KPA, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu przepisu art.145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy i przy kontroli wniosku z dnia 15 maja 2006r. oceni SKO w S. znaczenie i charakter załączenia do w/w pisma zwolnienia lekarskiego oraz okoliczność, iż niedyspozycja skarżącej przypadała w terminie na złożenie wniosku z art. 127 § 3 KPA. W szczególności przeprowadzi postępowanie wyjaśniające na okoliczność, czy złożony wniosek zawiera żądanie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, co w przypadku ewentualnego ustalenia pozytywnego będzie skutkowało koniecznością rozpoznania tego wniosku z uwzględnieniem wszelkich dotyczących go warunków określonych w rozdziale 10 KPA (w szczególności przepisu art. 58 KPA) oraz z pierwszeństwem przed rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide wyrok NSA z dnia 31 maja 2000r. w sprawie sygn. akt SA/Sz 565/00). Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sprawy o dodatki mieszkaniowe należą do spraw z zakresu pomocy społecznej, a te z kolei korzystają z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych przewidzianego w przepisie art. 239 § 1 lit. a p.p.s.a. (vide postanowienie NSA z dnia 23 listopada 2005r. w sprawie sygn. akt I OZ 1280 ze zm. niepubl.). Skarżącej nie dotyczył zatem obowiązek uiszczania kosztów sądowych w postaci wpisu od skargi, a w konsekwencji nie było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów w oparciu o art.200 cytowanej ustawy