II SA/Bk 426/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku inwentarsko-garażowego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nakazującą B. W. P. i E. P. wykonanie rozbiórki budynku inwentarsko-garażowego, z wyjątkiem starych fundamentów, usytuowanego na nieruchomości oznaczonej nr geod. 9/9 we wsi H. gm. B. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku zostało wszczęte z urzędu w dniu 26 czerwca 2008 r. W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 12 sierpnia 2008 r. ustalono, że budynek ma wymiary 6,56 m x 16,0 m, jest murowany, posadowiony na betonowym fundamencie, z dachem jednospadowym pokrytym blachą stalową ocynkowaną. Obecny w trakcie oględzin inwestor nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalność jego budowy. Oświadczył, że nieruchomość na której posadowiony jest budynek nabył wraz z żoną w 1997 r. i w tym roku rozpoczął budowę murowanego budynku inwentarsko – garażowego. Budowę zakończył w 1998 r. Budynek został odbudowany na starych fundamentach (protokół oględzin k. 20 verte akt administracyjnych). Z uwagi na powyższe powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, zobowiązał inwestorów do wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku oraz do przedłożenia do dnia 28 listopada 2008 r. dokumentacji w celu dokonania legalizacji budowy: zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi z oceną techniczną stanu istniejącego budowli pod względem zgodności z przepisami, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcy budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na treść powyższego postanowienia inwestor pismem z dnia 25 sierpnia 2008 r. (k. 36 – 34 akt administracyjnych) wniósł o przesłuchanie świadka T. G. – poprzedniego właściciela nieruchomości. Świadek zeznał, że sprzedał nieruchomość inwestorom w 1997 r. Składała się ona z dwóch działek 9/9 i 9/12. Na działce nr 9/9 istniały ruiny chlewu na którym to miejscu istnieje obecnie budynek inwentarsko – garażowy. Budynek ten został wzniesiony na starych fundamentach (k. 49 akt administracyjnych). Ostatecznie inwestorzy w określonym terminie nie przedłożyli wymaganej dokumentacji. Dlatego też decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. organ I instancji nakazał im wykonanie rozbiórki przedmiotowego budynku za wyjątkiem starych fundamentów. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor – E. P. i wniósł o jej uchylenie w całości, zakwalifikowanie robót budowlanych wykonanych w budynku jako remontu zgodnie z wykładnią art. 3 pkt 8 prawa budowlanego i umorzenie postępowania. Nadto wniósł o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 126 kpa postanowienia z dnia 22 lipca 2008 r. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie i podał, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy (wyjaśnienia samego inwestora, zeznania poprzedniego właściciela nieruchomości) wskazują na wybudowanie nowego budynku na starych fundamentach. Okoliczności te czynią niemożliwym zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako remontu lub przebudowy. Jako, że budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę zasadnie w sprawie została wszczęta procedura legalizacyjna określona w art. 48 prawa budowlanego. Niewykonanie obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji w określonym terminie oznacza, że inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji powstałej samowoli budowlanej i dało podstawę do wydania decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki. Odnośnie wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ w trybie art. 9 kpa wyjaśnił, że przepisy kpa w sprawie niniejszej nie dopuszczają takiej możliwości. Stosownie bowiem do treści art. 126 kpa tryb stwierdzenia nieważności obejmuje postanowienia od których przysługuje zażalenie. Od postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego zażalenie nie przysługuje i dlatego też nie może być do niego zastosowany tryb stwierdzenia nieważności. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wywiódł E. P. i zarzucił naruszenie art. 7, 8, 77, 80, 107 § 1 i 3 kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że okoliczność wybudowania budynku inwentarsko – garażowego na starych fundamentach nie została przez organy nadzoru budowlanego dostatecznie wyjaśniona jak i udowodniona. Teza, że budynek ten został wybudowany a nie wyremontowany opiera się jedynie na domniemaniu, albowiem z zeznań świadka jak i wyjaśnień inwestora nie wynika, że został on wzniesiony na fundamentach niezabudowanych. Wręcz przeciwnie świadek zeznał, że na miejscu gdzie obecnie istnieje przedmiotowy budynek istniały ruiny chlewu. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że na starym fundamencie znajdowała się jakaś zabudowa. Organy nie ustaliły jednak jak to była zabudowa oraz czy mogła być odtworzona przez remont. W sprawie nie ustalono nic poza tym, że na działce nr 9/9 na fundamentach stał chlew a jest budynek inwentarsko – garażowy, który jest tym samym budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną w ramach istniejącej działki siedliskowej. Skarżący nadmienił, że nie wnosił o zakwalifikowanie robót budowlanych jako przebudowa a żądanie zakwalifikowania ich jako remont zawarł w piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. a nie jak przyjął organ w piśmie z dnia 25 marca 2009 r. Końcowo podniesiono, że decyzja nie ma racji bytu w obrocie prawnym również i z tej przyczyny, że organ odwoławczy wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. załatwił odmownie na podstawie art. 9 kpa w trybie odwoławczym jako druga instancja zamiast zgodnie z art. 157 § 3 lub 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa jako pierwsza instancja w odrębnym postępowaniu z możliwością odwołania do GINB. Tym samym, zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia art. 15 i 9 kpa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu, nie zawiera zarzutów, które by w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwały na uwzględnienie. Podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 kpa), co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 kpa). Prowadząc postępowanie w przedmiocie dokonania samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego mają więc obowiązek ustalenia jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane, zakwalifikować je z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), następnie stwierdzić wymogami jakich prawnych działań winny one być poprzedzone (art. 28-30 prawa budowlanego) i w końcu ustalić czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero wówczas można ocenić, czy dokonano samowoli budowlanej i podjąć adekwatne do sytuacji środki prawne. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji (pomimo zbyt lakonicznego uzasadnienia) spełniły powyższe warunki. Stan faktyczny sprawy został bowiem rzetelnie ustalony. Jego podstawą jest sporządzony z udziałem skarżącego protokół oględzin nieruchomości a także protokół zeznań świadka – byłego właściciela nieruchomości, który został przesłuchany na wniosek samego skarżącego. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że budynek inwentarsko – garażowy został odbudowany na starych fundamentach bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe wynika z wyjaśnień skarżącego, który podał, że nieruchomość na której posadowiony jest budynek nabył wraz z żoną w 1997 r. i w tym roku rozpoczął jego budowę. Budowa została zakończona w 1998 r. Budynek został odbudowany na starych fundamentach (protokół oględzin k. 20 verte akt administracyjnych) oraz z zeznań świadka T. G. – poprzedniego właściciela nieruchomości, który podał, że na działce nr 9/9 istniały ruiny chlewu na którym to miejscu istnieje obecnie przedmiotowy budynek inwentarsko – garażowy. Budynek ten został wzniesiony na starych fundamentach (k. 49 akt administracyjnych). W świetle powyższego Sąd nie podziela zarzutów skargi, że okoliczność wybudowania budynku inwentarsko – garażowego na starych fundamentach nie została przez organy nadzoru budowlanego dostatecznie wyjaśniona jak i udowodniona. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego zgodnie z którym teza, iż budynek ten został wybudowany a nie wyremontowany opiera się jedynie na domniemaniu, albowiem z zeznań świadka jak i jego wyjaśnień nie wynika, że został on wzniesiony na fundamentach niezabudowanych. W tym miejscu podkreślić należy, że w sprawie, wbrew temu co wywodzi skarżący, jednoznacznie ustalono, że na starym fundamencie znajdowały się jedynie ruiny chlewu. Oznacza że zakres prac budowlanych w wyniku których powstał przedmioty budynek inwentarsko – garażowy musiał przekraczać zakres prac objętych ustawową definicją remontu (art. 3 pkt 8 prawa budowlanego). Poprzez remont należy bowiem rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W sprawie przedmiotowej na fundamentach nie istniał żaden obiekt budowlany, którego stan pierwotny mógłby być odtworzony. Nie może zatem budzić wątpliwości, że roboty budowlane polegały na budowie budynku inwentarsko – garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 28 prawa budowlanego). Zaistniał zatem stan faktyczny wyczerpujący hipotezę normy art. 48 prawa budowlanego. W przepisie tym nałożony jest obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten jednak można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 48 ust. 2 stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem (na które nie przysługuje zażalenie) prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót, a więc również w przypadku gdy roboty zostały już faktycznie zakończone. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego jest obowiązany ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami, o których mowa powyżej (w pkt 2), są: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) dodatkowe dokumenty określone w ustawie w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych, a także obiektów mogących stwarzać szczególne zagrożenie dla użytkowników. Niespełnienie przez inwestora przedstawionych powyżej obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 omawianego artykułu (ust. 4). Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona, to tylko o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej wskazać należy, że inwestor postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, zobowiązany został do przedłożenia stosownej dokumentacji w celu dokonania legalizacji budowy. Dokumentacja ta nie została jednak przedłożona w wyznaczonym terminie co obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki budynku inwentarsko – garażowego. Podnieść przy tym należy, że o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa a nie uznanie organu nadzoru budowlanego i to niezależnie od subiektywnego przekonania skarżącego o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej i powodów wybudowania obiektu budowlanego. Racje społeczne, w tym sytuacja materialna, zdrowotna strony, skutki finansowe wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, fakt występowania niezalegalizowanej samowoli budowlanej u sąsiadów, nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego nieznającego odpowiednika art. 5 kodeksu cywilnego (vide: wyrok NSA z 9 maja 2000 r., IV SA 418/98, Lex nr 77639, wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2004 r., IV SA 278/03, Lex nr 158857). W sprawie została umożliwiona skarżącemu legalizacja samowoli budowlanej która na skutek niezłożenia przez niego wymaganej dokumentacji pozostała nie wykorzystana. Końcowo należy się odnieść do zarzutu dotyczącego tego, że organ odwoławczy nieprawidłowo wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. załatwił odmownie na podstawie art. 9 kpa w trybie odwoławczym jako druga instancja zamiast jako pierwsza instancja w odrębnym postępowaniu z możliwością odwołania do GINB. Istotnie wniosek taki powinien być załatwiony odrębnym rozstrzygnięciem wydanym w przedmiocie nieważności przedmiotowego postanowienia a nie w trybie informacji zawartej w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uchybienie to jednak, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji dotyczącej nakazania rozbiórki. Niewydanie przez organ odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. może skutkować wniesieniem skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Przy czym nadmienić należy, że stanowisko organu odnośnie braku możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego z uwagi na to, że nie przysługuje na nie zażalenie, jest słuszne. Zgodnie bowiem z treścią art. 126 kpa tryb stwierdzenia nieważności obejmuje tylko takie postanowienia od których przysługuje zażalenie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalono.