II SA/Bk 427/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi H. I. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania czynności i robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].04.2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzję nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 51 ust.1 pkt 2 oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] odmawiającą nakazania wykonania czynności, jak też robót budowlanych w zrealizowanym przez A. i W. G. budynku gospodarczym o wym. 10,20 m x 5,0 m, usytuowanym na działce nr geod. [...]/[...] w G. przy ul. W. [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na wniosek H. I. z dnia [...] marca 2008r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego budynku gospodarczego A. i W. G., usytuowanego na działce o nr geod. [...]/[...] w G., przy ul. W. [...]. W wyniku dokonanych oględzin ustalono, że na ww. działce został wybudowany budynek gospodarczy o wymiarach 10,20 m x 5,00 m, posadowiony na fundamencie betonowym o ścianach wymurowanych z bloczka silikatowego, dachu ze spadkiem w kierunku własnej działki, konstrukcji dachu drewnianej, pokrytej blachodachówką z odprowadzaniem wód poprzez rynny i rury spustowe na własną działkę. Wewnątrz budynku znajduje się natomiast komin wentylacyjny o wymiarach 0,52 m x 0,33 m, przylegający do ściany tylnej budynku. Z ustaleń organu wynikało również, że przedmiotowy budynek graniczy bezpośrednio z działką o nr geod. [...]/[...], stanowiącą własność H. I. oraz z działką nr geod. [...]/[...], będącą własnością J. i L. L. i przylega bezpośrednio do budynku gospodarczego H. I. Dodatkowo na podstawie akt sprawy oraz przedłożonych oświadczeń ustalono, że ww. budynek gospodarczy został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 1977r. wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy G. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] odmówił nakazania wykonania czynności, jak też robót budowlanych w zrealizowanym budynku gospodarczym o wym. 10,20 m x 5,0 m usytuowanym na działce nr goed. [...]/[...] w G., przy ul. W. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji H. I. zarzuciła, iż organ I instancji nie ustalił, w którym roku rozpoczęto i zakończono budowę przedmiotowego budynku, co miało znaczenie dla oceny ważności pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] września 1977r. Stosownie, bowiem do przepisu art. 32 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podzielił zarzutów odwołującej się i zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu [...] maja 2008r. państwo A. i W. G. złożyli oświadczenie, że są właścicielami budynku gospodarczego usytuowanego na działce o nr geod. [...]/[...] w G., przy ul. W. [...], a budynek został wybudowany w latach 1977 -1978. Powołując się na powyższe oświadczenie oraz akta sprawy, organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został zrealizowany zgodnie z przedłożoną przez inwestorów dokumentacją projektową stanowiącą załącznik do wydanego pozwolenia na budowę, a dokonane zmiany polegające na usytuowaniu komina oraz zmianie stropu, nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że problem wspólnie użytkowanej ściany nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a spory tego rodzaju rozpatruje sąd cywilny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła H. I., zarzucając P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów prawa poprzez włączenie w poczet materiału dowodowego sprawy nieprawdziwego oświadczenia państwa A. i W. G., że kontrolowany budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1977-1978. Zdaniem skarżącej organ winien skonfrontować treść złożonego oświadczenia z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, ponadto zwrócić uwagę na wiek i stan cywilny państwa G. w roku sugerowanej budowy, albowiem w 1977 roku inwestorzy mieli po 11 lat. Końcowo skarżąca podniosła, że organ nie wziął pod uwagę załączonego do akt sprawy szkicu sytuacyjnego, z którego wynika, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany razem z budynkiem skarżącej w 1984 roku. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, iż kontrolowany budynek gospodarczy powstał legalnie w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 1977r. i bez istotnych odstępstw od tego pozwolenia. W związku zaś z tym, iż przedmiotowe pozwolenie nie utraciło ważności przez okres realizacji inwestycji, stąd też ustalenie, kiedy budowa faktycznie została zakończona nie miało znaczenia dla sprawy. Na rozprawie sądowej w dniu 28 października 2008 r. skarżąca uzupełniająco wyjaśniła, że budynek gospodarczy państwa G. i jej budynek były budowane od podstaw w 1984 roku, miały prowadzone oddzielne dzienniki budowy, ale nadzorował je ten sam kierownik budowy – S. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły, bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 77 §1 i 80 k.p.a. nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej, jakimi powinien się kierować organ administracji publicznej w toku postępowania, a mianowicie zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00 LEX 77645). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (tak: NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 301/00 LEX nr 53964). W kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie dopełniły tego obowiązku, albowiem nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, kiedy faktycznie został wybudowany budynek gospodarczy państwa A. i W. G., a w konsekwencji, czy przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), który obowiązywał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, pozwolenie takie traciło ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu. Utrata ważności pozwolenia następowała w tej sytuacji z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji, stwierdzająca taki skutek prawny. Mając na uwadze, że pozwolenie na budowę kontrolowanego budynku zostało wydane w dniu [...] września 1977r., istotne było w kontekście powołanego przepisu - ustalenie, kiedy rozpoczęła się realizacja ww. obiektu. Rozstrzygając tą kwestię organy administracyjne oparły się tylko i wyłącznie na treści pisemnego oświadczenia złożonego przez państwo G., przyjmując jako fakt bezsporny, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1977-1978. Tymczasem zgodnie z oświadczeniem skarżącej przedmiotowy budynek zostały wybudowany w 1984 roku, pod nadzorem kierownika budowy – S. P. Organy nie uwzględniły jednak powyższego stanowiska, nie przeprowadziły też innych dowodów mających na celu weryfikację podanych przez skarżącą informacji. W związku z tym, iż ustalenie daty zakończenia budowy kontrolowanego budynku ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, przesądzi, bowiem o ważności wydanego pozwolenia na budowę, a tym samym o legalności wzniesionego budynku, dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób wszechstronny zebrać materiał dowodowy i na jego podstawie jednoznacznie ustalić ww. datę. Pomocne będzie w tym zakresie przesłuchanie kierownika budowy – S. P., pod którego nadzorem został wybudowany przedmiotowy budynek. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).