II SA/Bk 427/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w . (dalej: PWINB) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. (dalej: PINB) z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w A., do czasu ostatecznego zakończenia postępowania sądowego o zarząd rzeczą wspólną – o zobowiązanie uczestniczek postępowania do zmodyfikowania złożonego oświadczenia woli z dnia [...] listopada 2016 r. o niewyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie PWINB wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wskutek interwencji A. K., PINB w A. wszczął w dniu [...] stycznia 2016 r. postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w A.. Po przeprowadzeniu postępowania, organ ten postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane związane z ww. rozbudową i nałożył na A. K., Anetę K., Emiliana K., K. K., M. K., M. K., U. O. oraz E. H. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] marca 2017 r.: - zaświadczenia właściwego organu (Burmistrza Miasta A.) o zgodności wykonanej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt winien być sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wraz zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu, potwierdzającym wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...] listopada 2016 r. do PINB w A. zostało złożone pismo E. B., A. Ś. i J. K., w którym oświadczyły one, że jako większościowi właściciele nieruchomości (83,4% udziału) nie wyrażają zgody na legalizację przedmiotowej rozbudowy. Z kolei A. K., A. K., E. K., K. K., M. K., M. K., U. O. oraz E. H. pismem z dnia [...] marca 2017 r. poinformowali organ pierwszej instancji, że przed Sądem Rejonowym w A. toczy się obecnie postępowanie o sygn. akt [...] o zobowiązanie E. B., A. Ś. i J. K. do zmodyfikowania złożonego oświadczenia o niewyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym, PINB w A. pismem z dnia [...] maja 2017 r. poinformował strony postępowania o wyznaczeniu inwestorom nowego terminu na przedłożenie dokumentów wymienionych w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane, do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt [...]. W dniu [...] marca 2018 r. PINB w A. wydał postanowienie nr [...], którym zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania sądowego o zarząd rzeczą wspólną. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli E. B. oraz oddzielnie J. K. i A. Ś. PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że jednym z warunków legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia jest wylegitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie kwestia ta jest przedmiotem toczącego się postępowania sądowego. Nie ulega zatem wątpliwości, że wynik postępowania legalizacyjnego jest bezpośrednio uzależniony od wyniku postępowania sądowego. Natomiast przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania administracyjnego, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu, ocena zasadności, czy też dopuszczalności wniosku złożonego do sądu pozostaje poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Z uwagi na treść przywołanego wyżej przepisu, organy w niniejszej sprawie nie mogą wydać rozstrzygnięcia przed zakończeniem prowadzonego postępowania sądowego. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła E. B., w której zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez organy obu instancji, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o zarząd rzeczą wspólną (tj. zobowiązanie większościowych współwłaścicielek J. K., E. B. i A. Ś., które posiadają 5/6 udziału we współwłasności, do zmodyfikowania oświadczenia woli złożonego przed PINB w A. z dnia [...] listopada 2016 r. o niewyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane) w sytuacji, gdy wynik sprawy o zarząd rzeczą wspólną nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż: - inwestor nie posiada wymaganej przez przepisy prawa cywilnego (tj. art. 199 k.c.) co najmniej połowy udziału we współwłasności, żeby jego wniosek mógł zostać przez Sąd uwzględniony (inwestor posiada jedynie bardzo niewielki udział we współwłasności tj. 1/6), zatem w tym zakresie to organy administracyjne powinny poczynić własne ustalenia i podjąć stosowną decyzję w związku z brakiem posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - sprawa o zarząd rzeczą wspólną nie jest sprawą, której wynik może w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy (tj. w związku z nieposiadaniem przez inwestora wymaganej przez art. 199 k.c. co najmniej połowy udziału we współwłasności) wpływać na ocenę prawną w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z posiadaniem jedynie 1/6 udziału we współwłasności, przepisy Prawa budowlanego art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 4 wskazują, że w przypadku współwłasności konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, zatem brak zgody na legalizację samowoli większościowych współwłaścicieli powoduje, że inwestor nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o których mowa w przepisach wskazanych wyżej, - to organy obu instancji powinny ustalić, biorąc pod uwagę posiadane przez strony udziały we współwłasności, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też takiego prawa nie posiada a nie zawieszać postępowanie (inwestor posiada jedynie 1/6 udziału we współwłasności, a pozostałe współwłaścicielki, które nie godzą się z samowolą budowlaną posiadają 5/6 udziału we współwłasności), zatem ocena w tym zakresie nie powinna budzić żadnych wątpliwości organu I jak i II instancji, bowiem na legalizację obiektu budowlanego wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli i nie ma prawnej możliwości uzyskania takiej zgody biorąc pod uwagę jasną i nie budzącą żadnych wątpliwości treść art. 199 k.c., 2) naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu stron postępowania, zwłaszcza interesu większościowych współwłaścicieli, którzy posiadają 5/6 udziału we współwłasności i którzy nie zgadzają się na legalizację samowoli budowlanej, gdyż jest to sprzeczne z ich interesami oraz pobieżne i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie udziałów stron we współwłasności, co skutkowało wadliwym zawieszeniem postępowania w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, bowiem nie ma zgody wszystkich współwłaścicieli na legalizację samowoli budowlanej, co wyklucza legalizację samowolnie zbudowanego obiektu, 3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy, przede wszystkim pominięcie przez organy obu instancji bezspornej okoliczności jaką jest posiadanie przez strony udziałów we współwłasności i w konsekwencji wadliwe uznanie, że sprawa o zarząd rzeczą wspólną stanowi zagadnienie wstępne od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji, 4) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy nie było do tego żadnych podstaw, inwestor nie wykonał żadnego z nałożonych na niego obowiązków określonych w postanowieniu PINB w A. z dnia z dnia [...] września 2016 r., tj. nie przedłożył zaświadczenia właściwego organu (Burmistrza Miasta A.) o zgodności rozbudowanego budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (gdy brak jest planu), nie przedłożył w terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanego budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, nadto nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem organy obu instancji nie miały żadnej podstawy do zawieszenia postępowania, 5) naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy nie było podstaw do takiej decyzji, organ I instancji nie zastosował przepisów prawa budowlanego w zakresie oceny prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w art. 3 pkt 11 oraz art. 4 Prawa budowlanego, nadto pominął przy ocenie zasadności zawieszenia postępowania jasnej i nie budzącej wątpliwości treści art. 199 k.c., co w konsekwencji skutkowało dowolną oceną w zakresie oceny zasadności zawieszenia postępowania, 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 11 oraz art. 4 Prawa budowlanego i wadliwie zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 199 k.c. polegające na jego wadliwym niezastosowaniu i całkowitym pominięciu treści tego przepisu w zakresie oceny prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu swojego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty, są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie PWINB z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie PINB w A. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], o zawieszeniu postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy stanęły na stanowisku, że zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt toczenia się postępowania sądowego o zarząd rzeczą wspólną – o zobowiązanie uczestniczek postępowania do zmodyfikowania złożonego oświadczenia woli z dnia [...] listopada 2016 r. o niewyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe. Na wstępie należy zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć w ten sposób, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania, tzn. organ nie może rozstrzygnąć sprawy ani pozytywnie, ani negatywnie. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie zatem gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W rozpatrywanym przypadku, co już wskazano powyżej, sprawą administracyjną jest postępowanie legalizacyjne, zaś jako zagadnienie wstępne organy uznały wynik toczącego się postępowania sądowego o zarząd rzeczą wspólną – o zobowiązanie uczestniczek postępowania do zmodyfikowania złożonego oświadczenia woli z dnia [...] listopada 2016 r. o niewyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organów kwestia ta jest potrzebna do przeprowadzenia legalizacji, gdyż w jej ramach inwestorzy muszą się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd nie podziela stanowiska organów. Wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] września 2016 r. nałożono na inwestorów m.in. obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale też nałożono także szereg innych obowiązków i zakreślono termin do ich realizacji do dnia [...] marca 2017 r. W zakreślonym terminie inwestorzy nie zrealizowali żadnego z nałożonych obowiązków, zaś organ I instancji nieprawidłowo, na mocy art. 9 k.p.a., w dniu [...] maja 2017 r. przedłużył inwestorom termin realizacji wszystkich obowiązków aż do dnia zakończenia postępowania sądowego w sprawie [...] (por. też uzasadnianie postanowienia PWINB z dnia [...] lutego 2018 r. rozpoznającego ponaglenie). Stanowisko inwestorów, że nie złożyli żądanej przez organ dokumentacji z uwagi na fakt, że nie wiedzieli, czy uzyskają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest całkowicie nieprawidłowe i zarazem nieuprawnione. Postępowanie legalizacyjne tym się bowiem charakteryzuje, że jest dobrowolne a nie przymusowe, zaś warunkiem jego pozytywnego przeprowadzenia jest wykonanie w terminie nałożonych przez organ obowiązków. W sytuacji więc niewykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków w zakreślonym terminie, zachodziła podstawa do rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, o czym inwestorzy zostali pouczeni już w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2016 r. Brak więc wykonania w terminie nałożonych obowiązków, w tym złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowił przeszkody do zakończenia postępowania legalizacyjnego. Bez rozstrzygnięcia w sprawie [...] organy mogły zatem orzekać w sprawie niniejszej. Powyższa konstatacja jest tym bardziej zasadna, gdy się zważy, że inwestorzy składając wniosek o zawieszenie postępowania w dniu [...] marca 2017 r., powoływali się na toczące się postępowania sądowe w sprawie [...] (obecnie [...]) oraz [...]. Czego dotyczy sprawa [...] (obecnie [...]) wyjaśniono już powyżej, natomiast sprawa o sygn. [...] dotyczy działu spadku i zniesienia współwłasności. Zakończyła się ona postanowieniem Sądu Rejonowego w A. z dnia [...] marca 2017 r., mocą którego zniesiono współwłasność nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] położonej w A. (tożsama z nieruchomością w sprawie niniejszej) i to w ten sposób, że przyznano ją na współwłasność w równych udziałach wnioskodawczyniom J. K., E. B. i A. Ś., zasądzając od nich na rzecz A. K., M. K., E. H., U. O., M. K., K. K., A. K. i E. K. tytułem spłaty stosowne kwoty pieniędzy. Następnie przywołane postanowienie zostało uchylone przez Sąd Okręgowy w S. postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. w sprawie [...], zaś z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że pomiędzy współwłaścicielami jest ostry konflikt, a rozstrzygnięcie w sprawie podziałowej winno raczej iść w kierunku wyodrębnienia samodzielnych lokali. Jak z powyższego zatem widać, pomiędzy współwłaścicielami istnieje głęboki konflikt, którego rozwiązania strony poszukują w trwających postępowaniach sądowych przed sądami powszechnymi, jednakże pozostaje on poza wpływem na przedmiotowe postępowanie administracyjne. Wprawdzie organy obu instancji zawieszając postępowanie legalizacyjne chciały niejako ułatwić inwestorom legalizację samowoli budowlanej, ale mogło to nastąpić jedynie w sytuacji zgodnego stanowiska wszystkich współwłaścicieli nieruchomości nr 15 (art. 98 § 1 k.p.a.), z czym w sprawie jednak do czynienia nie mamy. Skorzystanie natomiast przez organy z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było w tym przypadku nieprawidłowe, gdyż brak możliwości dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, w realiach niniejszej sprawy, nie stanowił zagadnienia wstępnego, bez którego organy nie mogły rozstrzygnąć sprawy. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Na tym etapie postępowania stan faktyczny został ustalony prawidłowo i sprawa została przez organy wyjaśniona, z tym tylko, że nieprawidłowo oceniono, iż w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne kwalifikujące do zawieszenia postępowania legalizacyjnego. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 199 k.c. Mają rację organy, że kwestia przesądzenia, czy inwestorzy uzyskają w postępowaniu cywilnym zgodę sądu na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, wykracza poza kognicję organów administracyjnych. Także w sprawie nie mogło być mowy o naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż to nie był etap o ubieganie się o pozwolenie na budowę tylko trwało już postępowanie legalizacyjne, a obowiązki zostały nałożone na inwestorów na mocy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Stronie skarżącej, pomimo uwzględnienia skargi, nie przyznano kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a., gdyż będąc prawidłowo pouczoną nie złożyła w tym zakresie wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.