II SA/Bk 428/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2008r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 118 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2007r., nr 43, poz. 277 ze zm.), w przedmiocie odmowy wypłaty A. W. odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna : Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. A. W., na własną prośbę, został zwolniony ze służby w Policji z dniem 5 stycznia 2007r. - na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. W związku z powyższym pismem z dnia 28 grudnia 2006r. poinformowano Wydział Finansów KWP w B. o tym, że zwolniony policjant nabył na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Policji uprawnienia do odprawy z tytułu wysługi lat w policji. Po otrzymaniu w dniu 5 stycznia 2007r. informacji z P. Oddziału Straży Granicznej w B., że A. W. zostanie przyjęty do tej służby z dniem 6 stycznia 2007r., Komendant Powiatowy Policji w S. powołując się na treść art. 118 ustawy o Policji anulował w/w pismo skierowane do Wydziału Finansów. W dniu 17 października 2007r. A. W. wniósł o wypłacenie odprawy z tytułu wysługi lat w policji wraz z ustawowymi odsetkami za okres od 5 stycznia 2007r. do dnia wypłaty świadczenia. W odpowiedzi na powyższe pismo poinformowano go, że wnioskowana odprawa nie przysługuje mu, gdyż bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został on przyjęty do zawodowej służby w Straży Granicznej, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Kolejnym pismem z dnia 14 grudnia 2007r. A. W. nie zgadzając się z treścią powyższej odpowiedzi ponowił swój wniosek o wypłatę odprawy. Komendant Powiatowej Policji w S. po uzyskaniu tym razem informacji, że wnioskodawca został zatrudniony w Straży Granicznej w dniu 6 stycznia 2007r., podtrzymał swoje stanowisko zajęte w sprawie o czym poinformował zainteresowanego pismem z dnia 7 stycznia 2008r. W odpowiedzi na powyższe A. W. pismem z dnia 15 stycznia 2008r. podtrzymał swój wniosek o wypłatę odprawy wraz z ustawowymi odsetkami i wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Komendant Powiatowy Policji w S. po raz kolejny pismem z dnia 14 lutego 2008r. poinformował A. W., że jego wniosek o wypłatę odprawy wraz z odsetkami jest nieuzasadniony. Nadto podniósł, że sprawa nie została załatwiona w formie decyzji administracyjnej, gdyż ustawa o Policji nie przewiduje dla odmowy przyznania odprawy z tytułu zwolnienia ze służby formy decyzji. A. W. pismem z dnia 18 lutego 2008r. podał, że w dalszym ciągu wnosi o wypłacenie odprawy wraz z ustawowymi odsetkami i wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji. W dniu 21 lutego 2008r. Komendant Powiatowy Policji w S. zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. o odmowie wypłaty A. W. odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu decyzji podano, że w związku z tym, iż wnioskodawca bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji został przyjęty do służby w Straży Granicznej, w której to służbie zwolnieni funkcjonariusze również są uprawnieni do otrzymania odprawy, nie przysługuje mu wypłata przedmiotowego świadczenia – art. 118 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy u Policji w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005r., nr 234, poz. 1997 ze zm.). Z powyższą decyzją nie zgodził się A. W. i wniósł odwołanie. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu decyzji podzielił w pełni argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. A mianowicie przywołał treść art. 118 ustawy o Policji i podniósł, że wnioskodawcy nie przysługuje odprawa z tytułu zwolnienia ze służby, gdyż bezpośrednio po zwolnieniu ze służby w Policji (5 stycznia 2007r.) został przyjęty do służby w Straży Granicznej (6 stycznia 2007r.), której funkcjonariusze zwolnieni ze służby zgodnie z treścią art. 118 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej otrzymują odprawę. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję do sądu administracyjnego A. W. podniósł, że nie zgadza się z nią w całości, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów administracyjnego prawa procesowego i materialnego. Konkretnie wskazał, że wszystkie jego wnioski dotyczyły oprócz wypłaty odprawy także wypłaty ustawowych odsetek od tej odprawy. Kwestia ta zaś nie została rozstrzygnięta przez organy. Nadto podał, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania, dlatego też postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie powinno być wszczęte w dniu złożenia przez niego pierwszego wniosku tj. 17 października 2007r. i powinno być zakończone w terminie określonym w art. 35 kpa. przez wydanie decyzji. Przesyłane przez organ pisma informujące o sprawie, zamiast wydania decyzji nie stanowiły załatwienia sprawy w rozumieniu kpa. Taka postawa organu utrudniała skarżącemu realizację konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd jak również wskazuje na bezczynność organu. W skardze podniesiono również, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9 i 8 kpa, gdyż to skarżący informował organ o jego obowiązkach wynikających z przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. o konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 77 §1 i art. 80 kpa poprzez ograniczenie się w zaskarżonej decyzji jedynie do okoliczności i regulacji ustawowych uzasadniających utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i nie odniesienie się m.in. do takich kwestii jak to, że: - nie otrzymał on pisma z poprawnie naliczoną wysługa lat dotyczącego nabycia przez niego uprawnienia do odprawy i pisma anulującego to pismo, - odprawa powinna być mu wypłacona najpóźniej do 5 stycznia 2007r. i, że do tego dnia organ nie posiadał potwierdzonej informacji, że został on przyjęty do służby w Straży Granicznej, posiadał jedynie pismo z którego wynikało, że z dniem 6 stycznia 2007r. zostanie on przyjęty do służby, - w dniu 30 listopada 2006r. ze służby w Policji został zwolniony jego kolega, który z dniem 1 grudnia 2006r. został przyjęty do służby w Straży Granicznej a któremu została naliczona i wypłacona odprawa. Nie ustosunkowanie się przez organ do powyższych okoliczności stanowi nadto, zdaniem skarżącego, naruszenie art. 8 i 11 kpa. Końcowo skarżący podał, że w sprawie oprócz przepisu art. 118 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej organy powinny również uwzględnić przepis art. 119 ustawy dotyczący wysokości odprawy dla funkcjonariuszy w służbie stałej i w służbie przygotowawczej. Podniósł, że on został przyjęty do służby przygotowawczej i do momentu mianowania go w służbie stałej, nie korzysta w pełni z przysługujących mu praw m.in. z prawa do pełnej odprawy. Odprawa dla funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej równa się bowiem wysokości 1 – miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku. Okres służby przygotowawczej wynosi 3 lata co oznacza, że w przypadku zwolnienia skarżącego po upływie 3 lat, otrzymałby jedynie odprawę w wysokości 1 – miesięcznego uposażenia i jednocześnie przedawnieniu uległby 3–letni okres roszczenia z tytułu prawa do odprawy w związku z zakończeniem służby w Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty i argumenty skargi nie podważają jej legalności. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2008r. o odmowie wypłaty A. W. odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Kontroli Sądu nie podlegało natomiast postępowanie organu poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji a konkretnie działania polegające na wysyłaniu przez organ w odpowiedzi na wnioski skarżącego z dnia 17 października 2007r., 14 grudnia 2007r. i 15 stycznia 2008r. jedynie pism informujących zamiast wydania decyzji. Bez wątpienia takie postępowanie organu utrudniało skarżącemu realizację konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd jak również wskazywało na bezczynność organu. Zachowanie takie winno być jednak zwalczane przez podmiot zainteresowany rozpoznaniem sprawy co do istotny za pomocą skarg do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Skarżący skargi takiej nie złożył a wywiedziona przez niego skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy czynności organu administracji publicznej w postaci wydania w/w decyzji. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowił przepis art. 118 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2007r., nr 43, poz. 277 ze zm.), który stanowi, że odprawa, o której mowa w art. 114, oraz świadczenia określone w art. 117 nie przysługują policjantowi, który bezpośrednio po zwolnieniu ze służby został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Przepis ten stanowi zatem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnie z którą policjant zwolniony ze służby otrzymuje odprawę. Z treści art. 118 wynika, że odprawa nie przysługuje wówczas, gdy łącznie zostały spełnione następujące przesłanki: - policjant został zwolniony ze służby, - bezpośrednio po zwolnieniu został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub do innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że bezsporne w sprawie okoliczności faktyczne dawały podstawę do odmowy wypłaty A. W. odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Został on bowiem zwolniony, na własną prośbę, ze służby w Policji w dniu 5 stycznia 2007r. a w dniu 6 stycznia 2007r., a więc bezpośrednio po zwolnieniu, został przyjęty do służby w Straży Granicznej w której to służbie przysługuje prawo do odprawy. Stanowi o tym treść art. 118 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005r., nr 234, poz. 1997 ze zm.). Nadto zgodnie z treścią art. 119 ust. 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej przy ustalaniu wysokości odprawy uwzględnia się również okres nieprzerwanej zawodowej służby wojskowej lub innych służb, w których przysługują świadczenia tego rodzaju, jeżeli bezpośrednio po zwolnieniu z tej służby żołnierz został przyjęty do służby w Straży Granicznej i nie otrzymał odprawy z tytułu poprzednio pełnionej służby. Powyższe regulacje, tj. art. 118 ustawy o Policji a także art. 119 ust. 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej podyktowane są tym, że odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby, tak samo jak i emerytura, ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa, każde kolejne wypłacone odprawy jako nienależne będą musiały podlegać zwrotowi Zasadności zaskarżonej decyzji nie podważają zarzuty podniesione w skardze. Skarżący zarzucił organom, że nie rozstrzygnęły kwestii związanej z wypłatą odsetek od dochodzonego świadczenia. Zarzut ten jest bezzasadny, gdyż rozpoznanie sprawy o odsetki zasadne jest jedynie wówczas, gdy roszczenie o wypłatę świadczenia głównego jest zasadne i świadczenie to zostało wypłacone. Nadto zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2003r. sygn. akt IISA 1643/02 pub. LEX nr 151413 rozpoznanie sprawy o odsetki od świadczeń wypłacanych z art. 114 ustawy o Policji nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy administracji publicznej. Niezasadny jest również zarzut zgodnie z którym skarżącemu powinna być wypłacona odprawa, gdyż odprawę taką otrzymał jego kolega, a zwolnił się ze służby w Policji w takich samych okolicznościach faktycznych jak on. Zważyć bowiem należy, że wypłacona koledze skarżącemu odprawa jest świadczeniem nienależnym i będzie podlegała zwrotowi. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut, zgodnie z którym organy Policji powinny uwzględnić treść art. 119 ustawy o Straży Granicznej a konkretnie to, że skarżący został przyjęty do służby przygotowawczej która trwa 3 lata i nie korzysta z przysługującego mu prawa do odprawy w pełni, gdyż odprawa w jego przypadku stanowi jedynie wysokość 1 - miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku. Zadaniem organów Policji w sprawie niniejszej było ustalenie tylko i wyłącznie czy skarżącemu przysługuje prawo do odprawy z związku ze zwolnieniem ze służby z Policji. Organy prawidłowo ustaliły, że skarżącemu prawo takie nie przysługuje. Natomiast kwestia wysokości odprawy przysługującej skarżącemu w związku z zakończeniem służby w Straży Granicznej jest już kwestią tylko i wyłącznie pomiędzy skarżącym a Strażą Graniczną. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)