II SA/Bk 429/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie odbudowanego budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] marca 2009 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje adwokatowi A. Z. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 zł (słownie: trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Pana A. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] maca 2009r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w sprawie samowolnie odbudowanego na Panią Z. A. budynku gospodarczego o wymiarach 5,60 x 6,30 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S., na wniosek Pana A. M. z dnia 13 sierpnia 2008 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu prawnego prowadzonych prac budowlanych przy budynku gospodarczym na działce nr [...] w R. będącej własnością Pani Z. A. W trakcie postępowania i toku dokonanych oględzin w dniu 29 sierpnia 2008 r. ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości zostały rozebrane drewniane ściany i dach budynku gospodarczego o wymiarach 6,30 x 9 m, a w tym miejscu inwestorka wybudowała na istniejącym fundamencie budynek murowany o wymiarach 6,30 m x 5,60 m. W pozostałej części został jedynie fundament. W trakcie kontroli ustalono również, że na nowych ścianach wykonano nowy dach, oraz nową ścianę murowaną kończącą budynek. Powyższe roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, dokonanego w dniu 28 maja 2008 r. do Starosty S. W zgłoszeniu tym, jak ustaliły organy, wymienione zostały następujące roboty: remont budynku gospodarczego polegający na wymianie ścian drewnianych na murowane z bloczków betonowo – komórkowych, wymiary zaś budynku (6,30 m x 9 m) oraz dach nie ulegną zmianie. Na podstawie dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] w R., oraz nałożył na Panią D. T.– pełnomocnika Pani Z. A. obowiązek: zabezpieczenia budowy w celu umożliwienia wejścia na teren budowy osobom trzecim oraz przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2008 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust.3 ustawy Prawo budowlane. W dniu 8 października 2008 r. organ I instancji dokonał kontroli na przedmiotowej działce i ustalił, że rozebrana została nowa konstrukcja dachu i odtworzono ściany ze starych drewnianych elementów na pozostałej części fundamentów. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S., w oparciu o art. 51 ust.7 w zw. z art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wydał w dniu [...] listopada 2008 r. decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych przy omawianym budynku gospodarczym. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił powyższą decyzję organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. postanowił umorzyć postępowanie administracyjne, wszczęte w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w sprawie samowolnie odbudowanego przez Panią Z. A. budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce o nr [...] w R. Od powyższej decyzji odwołał się Pan A. M. argumentując, iż odbudowa budynku od fundamentów nie może być traktowana jako remont i wymaga pozwolenia na budowę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. słusznie postąpił wybierając w przedmiotowej sprawie procedurę z art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Nie można było, bowiem stwierdzić, że kontrolowane roboty budowlane inwestorka zamierzała wykonać samowolnie, gdyż w dniu 28 maja 2008 r. dokonała ich zgłoszenia do Starosty S. Ponadto skoro Starosta widząc, że zgłoszone roboty wykraczają poza zakres wymagający zgłoszenia, nie wniósł sprzeciwu, należy przyjąć, że zgłoszenie to nie przestało obowiązywać. Z kolei sytuację, w której inwestorka wykonała roboty budowlane, na które powinna uzyskać pozwolenie na budowę i wykroczyła poza wpisany do zgłoszenia zakres robót, należy traktować jako wykonanie robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Z tego też powodu, zdaniem organu odwoławczego, PINB winien był wstrzymać roboty budowlane z art. 50 ust.1 pkt 3, a następnie – w trybie art. 51 ustawy – doprowadzić przedmiotowy budynek do zgodności z prawem. Na taki tryb wskazuje również aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych – m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. VII SA/Wa 45/09. Na podstawie powyższych okoliczności postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Pan A. M., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 §1 i 80 Kpa. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie dokonane przez Panią Z. A. zgłoszenie wykonania robót faktycznie dotyczyło zamiaru wykonania remontu (w rozumieniu prawa budowlanego), a zakres zgłoszonych prac nie wymagał pozwolenia na budowę, dlatego też Starosta S. nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu. W konsekwencji powoływany przez organ II instancji - wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. nie ma zastosowania, albowiem tam inwestor zgłosił zamiar wykonania remontu, który już w samej treści zgłoszenia zawierał elementy robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. W niniejszej natomiast sprawie inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, a następnie wykonał roboty, które bezwzględnie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie inwestor mógł uzyskać działając zgodnie z literą prawa, ale skoro świadomie tego zaniechał, to dopuścił się samowoli budowlanej –wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 r. II OSK 1375/06. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] marca 2009r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w sprawie samowolnie odbudowanego na Panią Z. A. budynku gospodarczego o wymiarach 5,60 x 6,30 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w R. Decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji stwierdził, że skoro roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 28 maja 2008 r., to organ I instancji zasadnie przeprowadził procedurę naprawczą z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego umorzył jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego błędnie zinterpretowały przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm), uznając, że przedmiotowe roboty zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 przywołanej ustawy. Jak wynika z akt sprawy w dniu 28 maja 2008 r. Pani Z. A. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania remontu budynku gospodarczego, polegającego na wymianie ścian drewnianych na murowane z bloczku betono-komórkowego, oświadczając przy tym, że wymiary budynku 6,30 m x 9 m oraz dach dwuspadowy, pokryty blachą nie ulegną zmianie. W protokole oględzin z dnia 29 sierpnia 2008 r. stwierdzono zaś, że drewniane ściany i dach budynku gospodarczego zostały rozebrane, a inwestor odbudował na części istniejących fundamentów budynek murowany o wymiarach 5,60 m x 6,30 m, wymieniając dodatkowo dach budynku. Wobec powyższego należy stwierdzić, że kontrolowany budynek gospodarczy został zrealizowany niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, albowiem inwestor zmienił zarówno wymiary budynku oraz dach. Wykonał, zatem roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, jak słusznie zauważa skarżący, w przedmiotowej sprawie należy rozróżnić pojęcie remontu - zadeklarowanego przez inwestora w zgłoszeniu, od faktycznie wykonanej odbudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Sednem definicji remontu jest rodzaj robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. By móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Nie mamy do czynienia z remontem, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby i z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który na przykład rozebrano, gdyż groził zawaleniem lub uległ zniszczeniu. W przypadku robót budowlanych prowadzących do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego w miejscu wcześniej rozebranego obiektu prowadzonych z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie (np. fundamenty) dokonuje się odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak i skutkami prawnymi niedopełnienia tego wymogu (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/2000, ONSA 2002/2 poz. 85). W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Skoro w wyniku prowadzonych robót budowlanych z uprzednio istniejącego budynku pozostawiono jedynie fundamenty oraz niektóre pozostałe po rozbiórce materiały, które następnie wykorzystano przy dalszych robotach budowlanych, to w świetle poczynionych powyżej rozważań dotyczących różnicy pomiędzy remontem, a odbudową nie można przyjąć, aby przeprowadzone przez Panią Z. A. roboty budowlane stanowiły remont w rozumieniu art. 3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane. Nie można wyremontować czegoś, co faktycznie nie istnieje, a w przypadku robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora pierwotny budynek faktycznie przestał istnieć. Dlatego też należy przyjąć, że roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora w wyniku, których wykonano faktycznie nowy budynek stanowiły odbudowę. Zgodnie zaś z definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, odbudowę zalicza się do budowy. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nieprawidłowo, zatem zakwalifikowały prowadzone przez Panią Z. A. roboty budowlane jako remont, nie zaś budowę. W rzeczywistości inwestorka wykonała, bowiem roboty budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro takiego pozwolenia nie posiadała, przyjąć należy, że dopuściła się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Jest to, bowiem wypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tym samym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. (II OSK 1375/05, LEX nr 321523), w którym stwierdzono, że jeżeli inwestor zgłosił wykonanie remontu i na tej podstawie wykonał rozbudowę czy odbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od przebudowy budynku i przyjęcie w takich warunkach, że zgłoszenie odniosło skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości zastosowania postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Należy w tym miejscu zauważyć, iż tryby określone w art. 48 oraz art. 50-51 tej ustawy są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty prawne i podstawy prawne. Na podstawie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei art. 50 ust. 1 (i w konsekwencji art. 51) Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy. Przy czym należy podkreślić, że art. 50 dotyczy sytuacji prowadzenia robót budowlanych, które - wobec ich określonej wadliwości - podlegają wstrzymaniu. Stan faktyczny przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego stanowi natomiast samodzielną podstawę prawną do działania organów nadzoru budowlanego, stosowaną do wykonanych już obiektów budowlanych, odmienną od dyspozycji zawartej w art. 50-51 tego Prawa, która stanowi podstawę prawną dla nałożenia na inwestora dokonania określonych czynności, jako warunku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Ponadto w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak takiego pozwolenia. Uwzględniając powyższe rozważania nie można zaakceptować rozstrzygnięcia organów umarzającego postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Sądu fakt zrealizowania przez Panią Z. A. inwestycji na podstawie zgłoszenia, w sytuacji, gdy na realizację faktycznie wykonanej inwestycji istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorka takim pozwoleniem nie dysponowała, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności właśnie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie art. 250 w zw. z art. 210 §1 p.p.s.a. oraz przepisów §18 ust.1 pkt 1 lit c oraz §19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę za czynności adwokackie w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22 % stawki w kwocie 52, 80 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.