II SA/Bk 43/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi J. K.-J., J. Z. M., L. S., R. R. oraz B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 1997 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących J. K.-J., J. Z. M., L. S., R. R. oraz B. R. kwotę 13 (trzynastu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku J. S., wydaną w dniu [...] czerwca 1997 r. decyzją Nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji poddasza na cele usługowe (klubokawiarnia z gastronomią – pijalnia piwa) w budynku nr [...] przy ulicy R. K. w B. Organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji odwołały się Z. K., H. R., J. M. i A. S. Jako sąsiedzi nie wyraziły one zgody na projektowaną inwestycję ze względu na jej uciążliwy charakter - odbywające się tam koncerty z głośną muzyką, dyskoteką, piciem piwa i okrzykami klientów. Podniosły, że ze względu na wąską wspólną klatkę schodową uruchomienie klubu nocnego spowoduje zagrożenie pożarowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wymagań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i w tej części orzekło co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz orzeczenie w tym względzie co do istoty sprawy, nastąpiło z uwagi na konieczność jednoznacznego określenia w tekście decyzji wszystkich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności w zakresie ochrony przed hałasem i wibracjami, a także bezpieczeństwa pożarowego, z podaniem nie tylko numeru przepisu, ale także z wyjaśnieniem, czego on dotyczy. Uzasadniając utrzymanie decyzji w mocy w pozostałym zakresie Kolegium stwierdziło, że obowiązujący miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla "Ś." zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] października 1990 r. (Dz. Urz. Woj. B. Nr 31, poz. 321) ustala, że obszar o symbolu C 33 MW,U, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, jest "terenem istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług przeznaczonym do trwałej adaptacji. Ustala się możliwość zmiany funkcji obiektów usługowych oraz zmiany funkcji mieszkaniowej na usługową (...)". Ponadto w ustaleniach ogólnych planu, dotyczących zespołu "staromiejskiego" (jednostka C) określa się w zakresie funkcji - "usługowa z urządzeniami poziomów I, II, III na bazie głównie istniejących obiektów oraz mieszkaniowa również na bazie istniejącej. W odniesieniu do obiektów nowo realizowanych obowiązuje priorytet funkcji usługowej (...)". Plan przewiduje także "wzbogacenie programu usługowego obrzeży ulicy Lipowej poprzez wprowadzanie funkcji usługowych w budynki mieszkalne, a w szczególności ich partery (...)", a także "relokację z parterów pierzei ulicy L. usług podstawowych bezpośrednio w obręb zabudowy mieszkaniowej z przeznaczeniem uzyskanych powierzchni pod usługi specjalistyczne poziomu II i III". Zdaniem organu odwoławczego, przedstawione zamierzenie inwestycyjne nie jest więc sprzeczne z obowiązującym prawem miejscowym. Organ I instancji nie mógł więc odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do adaptacji strychu na lokal gastronomiczny - klubokawiarnię z pijalnią piwa. Przepis gminny w postaci planu zagospodarowania przestrzennego nie tylko nie zabrania umiejscowienia tego typu inwestycji na obszarze śródmieścia, ale wręcz zaleca ich wprowadzanie. Na powyższą decyzję Z. K., H. R., J. M. i A. S. złożyły skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku. Skarżące wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji, "jako niezgodnych z prawem, nierealnych i niemożliwych do wykonania w konkretnym stanie faktycznym". W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w części zaskarżoną decyzję organu I instancji, jest nieprawidłowa i narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Jednostka C), gdyż szczegółowy plan i uściślająca ustalenia tego planu uchwała dotyczy wyłączenie zmian funkcji obiektów i lokali położonych na poziomie I, II, III. Nie dotyczy natomiast poziomu IV i III piętra i poddaszy na wysokości IV poziomu. Ustalenia szczegółowego planu nie stanowią zatem właściwej podstawy prawnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących, określone w decyzji Kolegium wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich są nierealne i niemożliwe do wykonania w świetle rodzaju i konstrukcji obu sąsiadujących budynków nr 20 i 24. Brak jest bowiem możliwości wykonania jakichkolwiek skutecznych zabezpieczeń przed wibracją i hałasem. Kolegium nie wzięło również pod uwagę, że działalność muzyczna w warunkach technicznych obu sąsiednich budynków kontynuowana w okresie nocnym wyklucza możliwość całkowitego zabezpieczenia mieszkańców przed hałasem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wyjaśniło, że użyte w planie określenie "poziom usług I, II, III i IV" nie odnosi się do piętra budynku, lecz oznacza zakres usług. Im wyższa cyfra, tym wielkość oferowanych usług, zakres, różnorodność, zasięg oddziaływania jest większy. Poziom I i II odnosi się do usług elementarnych i podstawowych o charakterze publicznym. Poziom III odnosi się do usług dzielnicowych i aglomeracyjnych takich jak: komunalne z zakresu kultury, zdrowia, szkolnictwa średniego, administracji publicznej, obiekty sakralne z kościelnymi, parkingi, handel, gastronomia, rzemiosło i administracja gospodarcza. Poziom IV to najwyższy poziom usług o zasięgu krajowym i regionalnym. Zdaniem Kolegium, wszystkie ustalone w punkcie 4 zaskarżonej decyzji warunki odnoszą się do takich zabezpieczeń technicznych, żeby projektowany lokal nie powodował przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu, wibracji i drgań, a także żeby spełniał wymogi bezpieczeństwa pożarowego. Zdaniem Kolegium, na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w ogóle nie jest możliwe stwierdzenie, że są to warunki nierealne do wykonania. Takie stwierdzenia skarżących oparte są na przypuszczeniach. Nie odnoszą się do obiektu istniejącego, czy też poprzednio funkcjonującego, ale dotyczą lokalu, który będzie mógł funkcjonować po wydaniu pozwolenia na budowę i wykonaniu konkretnych zabezpieczeń. Dopiero na etapie projektu budowlanego, przy pozwoleniu na budowę, będzie można stwierdzić, czy warunki te zostały zastosowane. Zdaniem Kolegium, przy obecnej wielości i różnorodności specjalistycznych materiałów budowlanych i środków technicznych postawione warunki są realne i możliwe do zrealizowania. Kolegium podkreśliło również, że projektowana inwestycja nie została zaliczona, ani do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska, ani nawet mogących pogorszyć jego stan uwzględniając przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 52, poz. 284 z późn. zmianami). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami). Sprawując kontrolę nad działalnością administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa – art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami). W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Otóż zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracyjne przepisem art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Urzędu Miejskiego w B. Nr [...] (karty znajdujące się w aktach nie zostały ponumerowane) skierowane do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B., z którego wynika, że Wydział Architektury, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B. przesyła do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji, polegającej na adaptacji poddasza na cele usługowe (klubokawiarnia z gastronomią - pijalnia piwa) w budynku usługowo-mieszkalnym nr [...] przy uicy R. K. w B. Pismo to zostało przekazane jedynie do wiadomości inwestora – J. S. Pismo nie jest opatrzone datą jego sporządzenia, ale ze znajdującej się na nim pieczęci wynika, że z Urzędu Miejskiego zostało wysłane w dniu 02 lipca 2002 r. Na piśmie tym znajduje się również pieczęć o treści: "Państwowa Służba Ochrony Zabytków w B. Wpłynęło dn. .....", jednak bez odnotowanej daty wpływu. Wydane na podstawie art. 106 § 1 i 5 KPA postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. Nr [...], w którym organ ten uzgodnił projekt decyzji nr [...], nosi datę [...] czerwca 1997 r. W pouczeniu tego postanowienia stwierdzono, że stronom służy na nie zażalenie do Ministra Kultury i Sztuki w Warszawie, w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Z postanowienia tego wynika również, że poza egzemplarzem złożonym do akt Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, drugi egzemplarz jego przeznaczony został dla Urzędu Miejskiego w B. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika jednak, kiedy Urząd otrzymał to postanowienie, a przede wszystkim nie wynika, aby o fakcie jego wydania i wiążących się z tym uprawnieniach zostały zawiadomione strony postępowania. Należy zauważyć, że wyznaczony przez organ administracyjny 7-dniowy termin do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (ostatnie zawiadomienie z dnia 02 czerwca 1997 r. doręczone zostało w dniu 06 czerwca 1997 r.), upłynął zanim jeszcze Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał datowane na dzień [...] czerwca 1997 r. postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji. Należy wreszcie wskazać, że w dacie wydania przedmiotowego postanowienia, tj. w dniu [...] czerwca 1997 r. Prezydent Miasta B. wydał już decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystkie te okoliczności bezsprzecznie wskazują, że w przeprowadzonym w tej sprawie przez Prezydenta Miasta B. postępowaniu naruszono zasadę zapewnienia stronom czynnego w nim udziału – art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 ze zmianami). Zgodnie z art. 106 KPA, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zajęcie stanowiska przez inny organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronom zażalenie. Postanowienie zapadłe w trybie art. 106 KPA nie może stać się podstawą wydania decyzji w sprawie głównej, jeżeli w odniesieniu do tego postanowienia strony postępowania nie mogły skorzystać z przysługujących im uprawnień. Na ten aspekt współdziałania organów administracyjnych zwracano już uwagę w orzecznictwie NSA. Wskazano między innymi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska narusza przepis art. 106 § 1 KPA (vide: wyrok z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1512/98). Należy podkreślić, że zawarte w przepisie art. 106 § 5 KPA prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie organu współdziałającego, przysługuje stronom postępowania a nie organowi administracyjnemu, który prowadzi postępowanie główne. Dlatego też strony postępowania powinny mieć zapewnioną możliwość zarówno udziału w postępowaniu, w którym zapada takie postanowienie, a nade wszystko faktyczną możliwość wniesienia zażalenia na to postanowienie. Błędnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. oceniło sposób przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, stwierdzając w uzasadnieniu swojej decyzji: "Na podkreślenie w przedmiotowym postępowaniu zasługuje także okoliczność, że organ I instancji prowadząc postępowanie uwzględnił wymogi art. 10 § 1 KPA zapewniając czynny udział wszystkich stron na każdym etapie postępowania". Przechodząc zaś do istoty powstałego w niniejszej sprawie sporu Sąd zauważa, że zgodnie z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co do zasady, następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji bez zastrzeżeń przyjęły, że planowana przez J. S. inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem należy zwrócić uwagę, że w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Ś. B., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] października 1990 r. (Dz. Urz. Woj. B. Nr 31, poz. 321), ustalono dla zespołu staromiejskiego dwie funkcje – usługową, z urządzeniami poziomów I, II, III na bazie głównie istniejących obiektów, a także mieszkaniową – również na bazie istniejącej. W ocenie Sądu, w odniesieniu do istniejącej zabudowy, funkcje mieszkaniowa i usługowa są funkcjami równorzędnymi. Priorytet funkcji usługowej twórcy planu przyznali bowiem "w odniesieniu do obiektów nowo realizowanych"– pkt 3.1. lit. "a" planu. Zapewnienie równorzędności funkcji mieszkaniowej i usługowej w istniejącej zabudowie nie musi oznaczać równowagi ilościowej, lecz możliwość współistnienia obu tych funkcji. Wskazują na to dalsze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakłada się w nim możliwość zamiany funkcji istniejącej zabudowy, jednak powinno to dotyczyć "zabudowy w dobrych i średnich stanach technicznych niekolizyjnej z przeznaczeniem i warunkami użytkowania terenu". Możliwe jest także "wzbogacenie programu usługowego obrzeży ulicy L. poprzez wprowadzenie funkcji usługowych w budynki mieszkalne", ale – co należy również podkreślić – powinno to dotyczyć w szczególności ich parterów - pkt 3.1. lit. "c" planu. Dla obszaru o symbolu C 33 MW,U, na którym znajduje się objęty planowaną przez J. S. inwestycją budynek, miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego zakłada możliwość "zmiany funkcji obiektów usługowych oraz zmiany funkcji mieszkaniowej na usługową". Uwzględniając jednak wynikającą z ustaleń ogólnych planu równorzędność funkcji mieszkaniowej i usługowej w istniejącej zabudowie (pkt 3.1.), organ administracyjny już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien rozważyć i uzasadnić swoje stanowisko w kwestii, czy ze względu usytuowanie inwestycji (poddasze budynku) i rodzaj usług (klub nocny), nie dojdzie do ograniczenia funkcji mieszkaniowej sąsiednich lokali. Tego elementu zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym naruszony został również przepis art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów art. 10 § 1, art. 106 § 5 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Stwierdzone naruszenie prawa procesowego jest w ocenie Sądu tego rodzaju, że daje podstawę do wznowienia postępowania i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.-