II SA/Bk 432/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi B. i A.P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania robót remontowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących B. i A.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] września 2004r. B.C. i G.M. złożyły w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. żądanie nakazania B. i A.P. usunięcia z działki o numerze geodezyjnym [...]/5, położonej w U., a stanowiącej współwłasność wnioskodawczyń, budynku gospodarczego użytkowanego przez państwa P. – właścicieli sąsiedniej działki Nr [...]/2 - jako stajnia. W sprawie jest poza sporem, że będący przedmiotem postępowania budynek, wybudowany został kilkadziesiąt lat temu, kiedy działki mające teraz numery geodezyjne [...]/5 i [...]/2 stanowiły jedną nieruchomość należącą do poprzedników prawnych obecnych właścicieli. Po podziale wspólnej nieruchomości część budynków gospodarstwa rolnego A. i B.P., których siedlisko stanowi działka Nr [...]/2, pozostała w granicach ewidencyjnych działki Nr [...]/5, należącej teraz do małżonków B. i Z.C. oraz do G.M. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2005r., powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakazał B. i A.P. wykonanie w terminie do [...]października 2005r.: - robót remontowych spornego budynku w zakresie wymiany i uzupełnienia od strony północno-zachodniej elementów konstrukcyjnych budynku (tj. od strony działki Nr [...]/5) poprzez wymianę przegniłej podwaliny, zmurszałych i przegniłych dyli ściennych, wzmocnienie fundamentu, likwidację pęknięć oraz uzupełnienie ubytków deskowania w szczycie budynku od strony północnej, przy czym zalecił wykonanie tych robót pod nadzorem osoby uprawnionej do kierowania nimi i nadzorowania oraz - powiadomienie inspektoratu o wykonaniu robót remontowych z dołączeniem opinii uprawnionej osoby o przydatności budynku do użytkowania. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na następujące ustalenia. Sporny budynek jest budynkiem o ścianach z dyli drewnianych, posadowionych na fundamencie betonowym, z dachem dwuspadowym pokrytym eternitem i ma wymiary 15,40 x 3,9 metra a wysokości 5,8 metra. Jest usytuowany na dwóch sąsiednich działkach o numerach geodezyjnych [...]/5 i [...]/2, a obecnie użytkowany jest przez państwa P. jako stajnia. Pozostaje w tej chwili w zwartej zabudowie z innymi istniejącymi budynkami. Budynek ten od strony działki państwa C. i pani M. jest w złym stanie technicznym (tu organ opisał wyniki oględzin). Organ uznał za wiarygodne oświadczenie I.P. – matki A.P. w zakresie stwierdzenia, że sporny obiekt zrealizowany został w 1946r. za zgodą i pozwoleniem urzędu, które to dokumenty z racji pożaru siedliska w 1948r. nie zachowały się. Z tych przyczyn uznał legalność wzniesienia spornego budynku. Stwierdził też, że budynek jest usytuowany na działkach przeznaczonych w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy Ł., zatwierdzonym [...].05.1997r., pod budowę zagrodową i jako obiekt przeznaczony pod stajnię nie narusza prawa miejscowego. Wyremontowany budynek inwentarski będzie niezbędny w gospodarstwie rolnym małżonków P., nie będzie naruszał uzasadnionych interesów osób trzecich oraz nie będzie powodował niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia, tym samym spełniać będzie wymogi art. 5 prawa budowlanego z 1994r. Organ dodał przy tym, że ocena, czy obiekt budowlany nadaje się do opłacalnego remontu, należy do jego właściciela, a w tym przypadku państwo P. wyrazili gotowość remontu budynku. Fakt, że obiekt jest usytuowany w znacznej części na działce Nr [...]/5, nie może stanowić podstawy do wydania nakazu jego rozbiórki, skoro istnieje już w tym miejscu od 1946r. Dokonane w terenie oględziny potwierdziły nieodpowiedni stan techniczny budynku. Zważywszy na ten stan i zamiar państwa P. wyremontowania obiektu, wydano nakaz remontu. Ewentualnie spory między stronami na tle naruszenia własności winny być rozstrzygane w sądach powszechnych, jako spory o cywilnoprawnym charakterze. Odwołanie od tej decyzji wywiodła G.M. podnosząc, że nakazane do wykonania roboty remontowe wymagają uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w którym to postępowaniu winni brać też udział właściciele działki Nr [...]/5. Dodała, że w czasie wznowienia granic między obiema działkami w 1986r., właściciele obu działek uzgodnili, że w razie przebudowy budynków gospodarczych, nowe będą budowane po linii ewidencyjnej– granicznej. Organ odwoławczy przeprowadził ponowne oględziny, po czym decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. orzekł o uchyleniu decyzji pierszwoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji potwierdził ustalenia o złym stanie technicznym spornego budynku od strony działki Nr [...]/5 i opisał ten stan. Następnie stwierdził, iż zastosowany przez organ pierwszej instancji przepis art. 66 prawa budowlanego dopuszcza jedynie doraźne zabezpieczenie obiektu budowlanego, który jest w złym stanie technicznym. W tym przypadku zakres koniecznych robót remontowych polegać musiałby na wymianie części zużytych elementów konstrukcyjnych budynku tj. podwaliny, ściany zewnętrznej i fundamentów, tj. wykonania robót wymagających pozwolenia na budowę. O takie zaś pozwolenie inwestorzy chcący remontować obiekt muszą wystąpić do Starosty. Organ odwoławczy zgodził się natomiast z organem I instancji co do braku podstaw do nakazania rozbiórki obiektu. Na powyższą decyzję kasacyjną skargę do sądu administracyjnego wywiedli B. i A.P., wnosząc o jej uchylenie. Stwierdzili, że nakazane przez organ I instancji roboty remontowe musiałyby być prowadzone pod nadzorem osoby uprawnionej do kierowania i nadzorowania tego typu robót. Organ II instancji nie rozważył przy tym możliwości wykonania remontu bez ewentualnej wymiany niektórych elementów budynku, a jedynie poprzez wzmocnienie ich elementem stalowym np. stalą ceową, bez potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. Dodali, że nie są zainteresowani uzyskaniem pozwolenia na budowę, a organ II instancji narzucił im sposób działania, zmuszając do podjęcia kroków wbrew ich woli. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ odwoławczy dopuścił się obrazy art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią przedmiotowego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej może zatem nastąpić, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Powyższe wynika z treści art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Innego rodzaju uchybienia organu I instancji nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nadmienić należy iż w świetle orzecznictwa sądowego przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem 138§2 kpa winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r. V S.A. 1680/01, niepub.) W przedmiotowej sprawie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję kasacyjną nie wskazał w jakim zakresie organ I instancji miałby przeprowadzić postępowanie uzupełniające. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że jedyną przyczyną, dla której wydano decyzję kasacyjną, było uznanie, iż roboty remontowe, które nakazano wykonać skarżącym z uwagi na ich zakres, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia nie wynikają natomiast jakiekolwiek zastrzeżenia dotyczące przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania. Godzi się również podkreślić, że uszło uwadze organowi odwoławczemu, iż wiążący nakaz uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie jest niewykonalny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący nie wykażą się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną numerem geodezyjnym [...]/5, na której to nieruchomości w znacznej części usytuowany jest sporny obiekt budowlany. Nieruchomość ta bowiem stanowi współwłasność B. i Z.C. i G.M., nota bene skłóconych ze skarżącymi. Nadmienić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.10.1999r. (sygn. akt IV SA 1597/97) wypowiedział pogląd, że żaden przepis prawa budowlanego nie daje podstawy do wydania decyzji nakładającej na osobę fizyczną lub prawną obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy osoba ta nie wyraża woli podejmowania działalności inwestycyjnej. Zastępowanie w tej kwestii woli inwestora i zmuszanie go do podejmowania takiej działalności nie jest zadaniem ani uprawnieniem organu państwowego nadzoru budowlanego. Jak wynika z akt sprawy skarżący podczas postępowania wyjaśniającego wyrazili jedynie zgodę na dokonanie remontu obiektu budowlanego, nie wyrazili natomiast zgody na podejmowanie działalności inwestycyjnej wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Lokalizacja spornej stajni, zdaniem Sądu, skutecznie umożliwia nałożenie na skarżących - jako wyłącznych użytkowników stajni- w oparciu o art. 66 prawa budowlanego tylko obowiązków bieżącej konserwacji obiektu budowlanego, bądź wzmocnienia elementów konstrukcyjnych obiektu bez ich wymiany. Organ nadzoru budowlanego winien zatem był rozważyć zakres możliwych do wykonania w tej sprawie robót remontowych i nadać nakazowi usunięcia niewłaściwego stanu technicznego stajni treść nadającą się do wykonania. W ocenie Sądu Administracyjnego należy również przypomnieć organowi, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, organ związany jest żądaniem zawartym we wniosku. Niniejsza sprawa została wszczęta na wniosek B.C. i G.M., które domagały się wyłącznie sprawdzenia legalności wniesienia budynku gospodarczego na działce nr [...]/5 stanowiącej ich współwłasność i usunięcia tego budynku. We wniosku nie ma mowy o złym stanie technicznym budynku. A zatem organ I instancji, wydając w oparciu o treść przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – prawo budowlane decyzję, dotyczącą usunięcia w budynku stwierdzonych nieprawidłowości, orzekł w oderwaniu od treści wniosku wszczynającego postępowanie. Niemniej jednak treść w/w przepisu obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Organ I instancji na skutek przeprowadzonych oględzin ustalił, że budynek inwentarski jest w złym stanie technicznym. Bez wątpienia ustalenia organu I instancji w tym zakresie są wiążące, nie były bowiem kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. W świetle takich ustaleń organ I instancji winien umorzyć postępowanie wszczęte z wniosku i podjąć z urzędu działania w trybie art. 66 prawa budowlanego o czym powinien poinformować strony. Kwestia braku samowoli budowlanej, zarzucanej przez inicjatorki postępowania, została wyjaśniona w sprawie poprzez ustalenie, że stajnię wzniesiono za zgodą właściwych organów budowlanych. Ustalenia zostały oparte na zeznaniach I.P., uznanych za wiarygodne, których wiarygodności skutecznie nie podważyły właścicielki działki Nr [...]/5. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej nie kwestionowały bowiem ustaleń organu odnoszących się do legalności wzniesienia stajni, ani też nie wniosły skargi do sądu administracyjnego. Stąd w odniesieniu do wniosku inicjatorek postępowania, żądających rozbiórki budynku, należało postępowanie umorzyć, a dalsze czynności związane z potrzebą usunięcia niewłaściwego stanu technicznego stajni, kontynuować z urzędu. Dodać przy tym należy, co słusznie zresztą zauważył organ, że droga postępowania administracyjnego nie jest właściwą drogą do żądania wydania gruntu zajętego przez budynek stajni. Roszczeń windykacyjnych można dochodzić przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Mając na względzie powyższe okoliczności na mocy art. 145§1 ust. 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono o uchyleniu zaskarżonej. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego, o przyznanie których skarżący wnieśli na rozprawie w dniu 27 października 2005r. - art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.