II SA/Bk 433/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej oddala skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. po rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia 13 stycznia 2005 r. o przyznanie zasiłku celowego oraz 5 sztuk konserw, rozszerzonego dnia 20 stycznia 2005 r. o przyznanie 10 sztuk konserw jako pomocy żywnościowej, z dnia 28 stycznia 2005 r. o przyznanie prawa pomocy zgodnie z art. 36 ustawy o pomocy społecznej oraz z dnia 15 lutego 2005 r. o przyznanie zasiłku na uregulowanie należności za wodę i ścieki - decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] przyznał jednorazowy zasiłek celowy w wysokości 80 zł na częściowe pokrycie wydatków na żywność, środki czystości oraz energię elektryczną, odmówił przyznania pomocy żywnościowej w postaci konserw, zasiłku celowego na uregulowanie zaległości za wodę i ścieki, świadczeń pieniężnych z zakresu pomocy społecznej wymienionych w art. 36 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) tj. zasiłku stałego i specjalnego zasiłku celowego oraz świadczeń niepieniężnych wymienionych w art. 36 pkt 2 lit. c, d, f, i, j, k, l, m, n, o, wzmiankowanej ustawy o pomocy społecznej tj. biletu kredytowanego, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, sprawienie pogrzebu, schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania, usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, mieszkania chronionego oraz pobytu i usług w domu pomocy społecznej. W przedmiocie przyznania zasiłku okresowego umorzył postępowanie. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 18 stycznia 2005 r. ustalono, iż J. M., lat 41, bezrobotny – bez prawa do zasiłku, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w domu jednorodzinnym, którego jest współwłaścicielem w 1/3 części. Źródłem utrzymania jest dochód z gospodarstwa rolnego wyliczony szacunkowo na kwotę 91,28 zł, ryczałt w wysokości 44,29 zł za brak centralnego ogrzewania i ciepłej wody przyznany za okres od 01 października 2004 r. do 31 marca 2005 r. oraz zasiłek okresowy za grudzień 2004 r. wynoszący 65,09 zł. W uzasadnieniu wyłożono podstawy prawne oraz zasady przyznawania pomocy społecznej uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, podkreślając, że szczupłość środków nie pozwala na uwzględnienie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Wskazano, że częściowo potrzeby J. M. zostały zaspokojone, natomiast MOPS w Z. nie posiada środków na pełne uwzględnienie żądania. Przyczyną umorzenia postępowania w części dotyczącej przyznania zasiłku okresowego był fakt, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w Z. przyznał wnioskodawcy przedmiotowe świadczenie za okres od stycznia 2005 r. do kwietnia 2005 r. Organ podkreślił również, iż wnioskowana przez J. M. pomoc w postaci konserw nie mogła być zrealizowana, gdyż MOPS w Z. wyczerpał ich zapas pochodzący z rezerw Agencji Rynku Rolnego, a wcześniej ta forma pomocy została J. M. przyznana. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. domagał się jej uchylenia. zarzucając, iż decyzja jest samowolą administracyjną, dowolnością organu, rażąco naruszającą art. 38, 39 i 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz szereg przepisów ogólnych Kpa i Konstytucji RP. Wysokość przyznanego świadczenia nie jest wystarczająca do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych i nie zapewnia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka – co sprzeczne jest z dyspozycją art. 3 powołanej ustawy. Zdaniem odwołującego się organ pomocy społecznej swym działaniem powinien zapewnić zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych człowieka, do których należą niewątpliwie żywność, odzież oraz energia elektryczna. Dlatego też przyznanie pomocy finansowej w zakresie częściowym jest rażąco sprzeczne z prawem. Rozstrzygnięciu zarzucił też brak wskazania kryteriów, którymi kieruje się MOPS w przyznawaniu zasiłków, jak i sposobu rozdysponowania środków oraz opóźnienia w wypłacie przyznanych środków, dodatkowo stwierdzając, iż decyzja MOPS w Z. nie ustosunkowuje się do całości złożonego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] uchyliło pierwszoinstancyjną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie przyznania J. M. zasiłku okresowego orzekając jednocześnie o odmowie przyznania przedmiotowego zasiłku, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy sporne rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutów J. M. dotyczących opóźnień w wypłacaniu świadczeń stwierdzono, iż wstrzymanie wypłaty przyznanego zasiłku celowego było następstwem wniesienia odwołania od decyzji MOPS. Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia wskazanych przez odwołującego się przepisów art. 38, 39 i 106 ustawy o pomocy społecznej oraz zasad ogólnych Kpa i Konstytucji RP. W dalszej części uzasadnienia SKO wywiodło, iż J. M. w rozpatrywanych wnioskach nie wskazał okresu, na jaki miał być przyznany zasiłek okresowy, dlatego też umorzenie postępowania w tym zakresie z powołaniem się na fakt, iż odwołujący się ma już przyznane przedmiotowe świadczenie za okres od stycznia do kwietnia 2005 r. było niezasadne (stąd uchylenie w tej części decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. M. podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu dodając, iż organy nie zapewniły mu możliwości czynnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W zasadzie skarga zawiera tę samą treść co wcześniej odwołanie, tylko inny tytuł pisma i niewielkie uzupełnienie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą we wcześniejszych decyzjach. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego stwierdzono, iż w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięto o całości wniosku, należy bowiem odróżnić negatywne rozstrzygnięcie o części wniosku od braku rozstrzygnięcia w ogóle. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Głównym zarzutem skarżącego pozostaje zbyt niska jego zdaniem wysokość zasiłku celowego przyznanego na częściowe pokrycie wydatków na żywność, środki czystości i energię elektryczną, a także jego ograniczony zakres, jak też nieuwzględnienie wszystkich jego żądań. Zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, zaś tryb rozpatrywania tych spraw reguluje Kodeks postępowania administracyjnego, z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z w przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzje mają charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.(por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku, sygnatura akt. I SA 945/00, publ. LEX nr 79608). Rozmiar pomocy warunkowany jest bowiem nie tylko potrzebami strony, ale i możliwościami finansowymi organu. Przyznanie zasiłku nie jest obligatoryjne. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rozstrzygniecie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej. MOPS w Z. mając na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącego, oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości i zakresie określonym w zaskarżonej decyzji, co nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego. W uzasadnieniu w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnił swoje stanowisko, łącznie z podaniem rozdziału kwot, jakimi dysponuje na tego rodzaju pomoc. W szczególności wykazano, iż wysokość średniego zasiłku celowego przyznanego z terminem płatności na miesiąc luty bieżącego roku wynosiła 88,22 zł. Sporną decyzją J. M. przyznano kwotę 80 zł. Łączna kwota wydatków budżetowych Miasta Z. na rok 2005 r. przeznaczonych do rozdysponowania na zasiłki celowe wynosiła 280000 zł. Środki finansowe przeznaczone na świadczenia z zakresu pomocy społecznej były określone zgodnie z harmonogramem rozdziału na poszczególne miesiące. W czasie ubiegania się przez skarżącego o zasiłek celowy środki na dany miesiąc wyczerpały się już w dniu 7 lutego 2005 r. W tym miesiącu należy wskazać, iż z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Z woli art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, którego dochód od lat jest symboliczny i nie zmienia tej sytuacji licząc na pełne pokrywanie jego potrzeb przez MOPS. Z jego wyjaśnień na rozprawie przed sądem wynika, że nawet nie hoduje inwentarza dla własnych potrzeb, np. drobiu, a z upraw skarżący wraz z bratem posiadają ogródek przydomowy. Zarówno J. M., jak i drugi współwłaściciel gospodarstwa rolnego są osobami w pełni sił fizycznych, nie ma więc żadnych przeszkód, by przynajmniej część środków żywnościowych wypracowali z gospodarstwa rolnego. Trafnie Kolegium zauważyło, że udzielenie skarżącemu zasiłku celowego w większym rozmiarze nie było możliwe z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji MOPS w Z., przeznaczane także dla pomocy społecznej innym osobom. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego została prawidłowo ustalona sytuacja materialna i rodzinna oraz potrzeby skarżącego, jak też przedstawiona analiza własnych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie budzi wątpliwości. Organy obu instancji prawidłowo wskazały okoliczności, które wpłynęły na zakres udzielonej pomocy socjalnej, a w szczególności jakie względy wpłynęły na ograniczony charakter jej zakresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów administracji w tej mierze, w tym co do zakresu i powodów odmowy przyznania w całości zasiłku celowego, jak również i pozostałych wnioskowanych przez skarżącego form pomocy określonych w treści art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Nietrafny pozostaje podniesiony na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. zarzut bezzasadnego uwzględnienia jako dochodu dodatku mieszkaniowego z uwagi na decyzję SKO z dnia [...].01.2005 r. nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie. Sam skarżący przyznał, że w dacie orzekania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją SKO z dnia [...].04.br. była już wydana (w miesiącu marcu) przez właściwy organ decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego. Istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest stan faktyczny na datę orzekania, nie w dacie wniesienia wniosku. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżącemu do dochodu nie wliczono dodatku mieszkaniowego, a wyłącznie ryczałt energetyczny w kwocie 44,29 zł, który to ryczałt pobrał niezależnie od postępowania odwoławczego w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego (dowód kserokopia listy k. – 48 akt adm.). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący nierozpatrzenia przez organy prowadzące postępowanie całości wniosku o przyznanie pomocy zgodnie z treścią art. 36 ustawy złożonego przez skarżącego dnia 28 stycznia 2005 r. Już samo porównanie treści tego wniosku z zakresem orzeczenia decyzją MOPS pozwala na stwierdzenie, iż wszystkie wnioskowane potrzeby skarżącego z zakresu właściwości Kierownika MOPS znalazły odzwierciedlenie w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zgodnie z treścią art. 19 i 20 ustawy, w zakresie przyznania świadczeń z pomocy społecznej określonych w treści art. 36 ust. 1 lit. e, f, g oraz 36 ust. 2 lit. g, h, p, q, r organem właściwym pozostaje Starosta Z. - co poprawnie zostało wskazane zarówno w skarżonej decyzji SKO jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W zaistniałej sytuacji Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej obejmujący swym zakresem całą treść art. 36 ustawy winien podjąć czynności w trybie art. 66 Kpa – jednakże uchybienie w postaci zaniechania tego obowiązku nie stanowi takiego uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej, co skutkować by mogło uwzględnieniem skargi. W tej części bowiem, jak wyżej wyłożono, kierownik MOPS nie mógł orzekać i zaskarżona decyzja rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie zawiera. Kognicja sądu ogranicza się do treści decyzji wydanej, a zaskarżonej do sądu. Decyzja MOPS w Z. nie rozstrzyga również o przyznaniu świadczenia niepieniężnego z zakresu pomocy społecznej w postaci pracy socjalnej (art. 36 ust. 2 lit. a ustawy). Zgodnie z treścią art. 106 ust. 2 ustawy taka forma świadczenia nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Podobna sytuacja odnosi się do żądania zasiłku i pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie oraz pomocy rzeczowej, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie - świadczeń przewidzianych w treści art. 36 ust. 1 lit. d i art. 36 ust. 2 lit. e ustawy. Umowy przewidziane w treści art. 43 ust. 1 i 5 ustawy (przepis ten stanowi rozwinięcie ostatnio powołanych artykułów), zawierane przez gminę w celu udzielenia pomocy pieniężnej (pożyczka) lub rzeczowej (umowa użyczenia) zmierzające do ekonomicznego usamodzielnienia mają charakter cywilnoprawny i również nie podlegają rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Odnośnie zarzutu podniesionego przez skarżącego na rozprawie w dniu 8 listopada 2005r., iż wnioski stanowiące przedmiot skarżonej decyzji powinny być rozpatrzone osobno, nie zaś w jednej decyzji administracyjnej - to należy stwierdzić, iż wszystkie te wnioski zawierają się w treści art. 36 ustawy o pomocy społecznej, zostały złożone w krótkim okresie czasu - od 13 stycznia 2005 r. do 15 lutego 2005 r. (skarżący sam wskazał, iż ten ostatni wniosek stanowi uzupełnienie wniosku z 13 stycznia 2005 r.) oraz dotyczą tego samego podmiotu, tym samym mając na uwadze zasadę szybkości i prostoty postępowania zawartą w art. 12 Kpa ich łączne rozpatrywanie było uzasadnione. Dodatkowo należy podkreślić, iż J. M. nie wykazał, że takie działanie organu tj. rozstrzygnięcie jedną decyzją miało negatywny wpływ na jego interes faktyczny i prawny. Natomiast łączne rozpatrywanie wniosków spowodowało przekroczenie przez MOPS w Z. jednomiesięcznego terminu przewidzianego treścią art. 35 § 3 Kpa na załatwienie sprawy – pierwszy wniosek J. M. wpłynął do MOPS dnia 13 stycznia 2005 r. a decyzja administracyjna rozstrzygająca m.in. o jego istocie została wydana [...] lutego 2005 r. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy, a zaskarżona decyzja merytorycznie odpowiada prawu. Jak wydaje się – wielość wniosków składanych przez J. M. do organu I instancji angażuje pracowników MOPS w Z. w sposób ciągły, o czym świadczy nie tylko czterokrotne złożenie różnych żądań w sprawie niniejszej w okresie czasu od 13 stycznia do 15 lutego br., ale chociażby liczba skarg w sprawach z zakresu pomocy społecznej skarżącego zarejestrowanych w tutejszym sądzie w bieżącym roku (vide protokół rozprawy k. – 22 akt). Skarżący też lekceważył polecenia organu, których wykonanie usprawniłoby postępowanie. I tak wezwany do sprecyzowania "żądania przyznania pomocy społecznej z art. 36 ustawy o pomocy społecznej", który to przepis określa wszystkie formy świadczeń pieniężnych i niepieniężnych z pomocy społecznej, w tym takie, które w sposób oczywisty nie powinny być zgłaszane (np. sprawienie pogrzebu – art. 36 ust. 2 lit. f) – J. M. nie sprecyzował wniosku, mimo że przytoczono mu treść przepisu. Spowodowało to konieczność rozpatrywania każdej pozycji przepisu art. 36 ustawy, co niewątpliwie przedłużyło postępowanie. Jak się wydaje, także wielkość spraw z wniosku tego petenta i wykorzystywanie dokumentów (np. wywiad środowiskowy, oświadczenia, dane o stanie majątkowym) leżały u podstaw budowy akt administracyjnych I instancji tj. dołączenia kserokopii dokumentów w miejsce oryginałów. Nie stanowi to manipulowania aktami, jak zarzucił skarżący, a ma służyć możliwości bieżącego załatwiania kolejnych wniosków tego petenta. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowały obowiązujące przepisy, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami Kpa. W tej sytuacji skarga nie podlegała uwzględnieniu. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wobec oddalenia skargi skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów postępowania (art. 200 p.p.s.a.).