II SA/Bk 433/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wraz z podziałem wspólnoty gruntowej oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...], wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wraz z podziałem wspólnoty gruntowej wsi O. na obiekcie "O.", położonym w obrębie O., jednostka ewidencyjna S. - obszar wiejski, powiat S., województwo p. Wymienioną decyzją Starosta S.: I. zatwierdził projekt scalenia gruntów wraz z podziałem wspólnoty gruntowej przedstawiony na mapie obszaru scalenia stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, na której został przedstawiony przebieg nowych granic nieruchomości oraz oznaczenie numerów działek wykazanych w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, a także w wykazie uczestników scalenia stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji, II. orzekł o zmianie powierzchni obszaru scalenia obrębu O., jednostka ewidencyjna S. - obszar wiejski z 313,1736 ha na 313,1094 ha, bez zmiany przebiegu granicy zewnętrznej obszaru scalenia, III. zatwierdził zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, z którymi uczestnicy scalenia zapoznali się na zebraniu podczas okazania projektu scalenia w dniu [...] września 2018 r., określonych w załączniku nr 3 do decyzji, IV. orzekł o zastosowaniu dopłaty pieniężnej z tytułu wydzielenia gruntów o wyższej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane (uczestnicy scalenia zobowiązani do dokonania wpłaty wymienieni zostali w załączniku nr 4 do decyzji), V. orzekł o zastosowaniu wypłaty pieniężnej z tytułu wydzielenia gruntów o niższej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane (uczestnicy, którym zostaną wypłacone jednorazowo dopłaty zostali wymienieni w załączniku nr 5 do decyzji), VI. orzekł o przejściu na własność Gminy S., gruntów wydzielonych na cele miejscowej użyteczności publicznej - pod drogi, wykazanych na mapie obszaru scalenia stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów, VII. orzekł o określeniu prac umożliwiających objęcie w posiadanie przez uczestników scalenia wydzielonych im w ramach postępowania scaleniowego gruntów, polegających na przebudowie dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych. Odwołanie od tej decyzji złożył Pan W. Z. (dalej również jako "Skarżący"), w którym zarzucił niezapewnienie komisji możliwości wypełnienia funkcji doradczej przy szacowaniu gruntów oraz brak uzgodnienia z radą scalenia zasad podziału wspólnoty gruntowej. Skarżący wskazał, że geodeta nie uzgadniał z radą zasad podziału i nie było głosowania w tej sprawie. Podniósł, że został poinformowany, tak jak inni uczestnicy scalenia o wytyczonych działkach, lecz nie zostały przedstawione wielkości poszczególnych działek wszystkim udziałowcom, tylko przekazane do wglądu indywidualnego każdemu ze zgromadzonych na zebraniu. Jako członek rady Skarżący nie uzyskał wiedzy na temat wniosków uczestników scalenia. Informacje te uzyskał dopiero z decyzji. Skarżący wyraził ponadto niezadowolenie co do okazanego projektu scalenia gruntów. Skarżący nie zgodził się z wydzieloną przez geodetę powierzchnią użytków zielonych względem drzewostanu. Zarzucił ponadto stronniczość geodety. Utrzymując w mocy decyzję Starosty, Wojewoda P. wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskami części właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, położonych w obrębie O., jednostka ewidencyjna S. (postępowanie wszczęto postanowieniem Starosty S. z dnia [...] marca 2017 r.). Obwieszczeniem z dnia [...] marca 2017 r. Starosta zawiadomił, że w terminie [...] kwietnia 2017 r. odbędzie się zebranie w sprawie scalenia i wymiany gruntów wraz z podziałem wspólnoty na obiekcie "O.". W dniu [...] kwietnia 2017 r. na zebraniu uczestników scalenia gruntów dokonano wyboru Rady uczestników scalenia, w skład której wszedł m.in. Skarżący. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta powołał Komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów, opracowaniu projektu scalenia oraz opiniowaniu zastrzeżeń do projektu scalenia. W jej skład weszli członkowie Rady, przedstawiciele: P. Izby Rolniczej oraz Starosty. Na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] września 2017 r. przewodniczącym Komisji został wybrany J. H. Jednocześnie na tym samym zebraniu została podjęta uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów poddawanych scaleniu. Przeciwko podjęciu uchwały była jedna osoba. Pod uchwałą podpisali się wszyscy członkowie Komisji, geodeta - projektant oraz przewodniczący zebrania. W dniu [...] listopada 2017 r. na zebraniu uczestników scalenia geodeta - projektant przedstawił projekt ogólny scalenia. Żaden z uczestników zebrania nie wniósł uwag i zastrzeżeń co do tego projektu. W zebraniu uczestniczyli i protokół podpisali: członkowie Rady, przedstawiciel Starosty oraz geodeta - projektant. Na zebraniu w dniu [...] lutego 2018 r. uczestnicy scalenia zostali zapoznani z wynikami szacunku porównawczego gruntów i ich części składowych. Wyniki oszacowania gruntów po ogłoszeniu na zebraniu zostały udostępnione do publicznego wglądu na okres siedmiu dniu od [...] do [...] lutego 2018 r. Żaden z uczestników scalenia nie wniósł zastrzeżeń na szacunek porównawczy scalanych gruntów i ich części składowych. Uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów. Uchwałę podpisali wszyscy członkowie Rady oraz przedstawiciel Starosty. Przedstawiciel P. Izby Rolniczej był nieobecny. W dniu [...] kwietnia 2018 r. geodeta - projektant - na zebraniu uczestników scalenia - zaznajomił poszczególnych uczestników scalenia z wartością szacunkową gruntów oraz ich części składowych. Jednocześnie zostały zebrane życzenia dotyczące przyszłej lokalizacji gruntów, wpisane do odrębnie sporządzonego kwestionariusza życzeń. Ponadto przyjęto wnioski o uregulowanie granic w siedliskach. Protokół został podpisany przez wszystkich członków Rady, przewodniczącego zebrania, przedstawiciela Starosty, oraz geodetę - projektanta. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. - Wojewódzkie Biuro Geodezji w B. poinformowało, że w dniach [...] lipca 2018 r. odbędzie się zapoznanie uczestników scalenia ze wstępnym projektem scalenia gruntów. Jak wynika z dokumentu pn.: "Wykaz zaprojektowanych ekwiwalentów wraz z oświadczeniami uczestników scalenia w sprawie projektu wstępnego" w dniu [...] lipca 2018 r. projekt wstępny został przyjęty przez Skarżącego bez zastrzeżeń. W dniu [...] sierpnia 2018 r. dokonano kontroli opracowanego i wyznaczonego na gruncie projektu oraz oceny gospodarczej projektu scalenia gruntów obiektu "O.". Po przeprowadzeniu kontroli komisja stwierdziła, że projekt scalenia nadaje się do okazania zainteresowanym. Obwieszczeniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Starosta poinformował uczestników scalenia, ze w dniu [...] września 2018 r. odbędzie się zebranie uczestników postępowania scaleniowego w celu wyznaczenia projektu scalenia na gruncie i okazania go uczestnikom scalenia. Zgodnie z protokołem z [...] września 2018 r. - podpisanym przez wszystkich członków Komisji, przedstawiciela Starosty oraz geodetę projektanta wszyscy uczestnicy zebrania zostali zaznajomieni z projektem zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz ze szczegółami projektu scalenia. Uczestnicy scalenia zostali poinformowani, że w terminie 14 dni od dnia okazania projektu mogą zgłaszać Staroście pisemne zastrzeżenia do projektu scalenia i zasad objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. Załącznik nr 1 do protokołu z [...] września 2018 r. pn. "Wykaz oświadczeń w sprawie projektu scalenia" zawiera oświadczenia uczestników scalenia w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowych gruntów. Pod pozycją Lp. 14 widnieje podpis Skarżącego potwierdzający przyjęcie bez zastrzeżeń projektu scalenia oraz zasad objęcia w posiadanie. W dniu [...] września 2018 r., przy udziale Komisji, został opracowany przez geodetę - projektanta: Projekt zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Projekt został podpisany przez wszystkich członków Komisji, geodetę - projektanta oraz przedstawiciela Starosty. Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Z akt sprawy wynika, ze żaden z uczestników scalenia nie złożył zastrzeżeń co do projektu scalenia i zasad objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2018 r. Starosta powiadomił uczestników scalenia o możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W oznaczonym terminie nie wpłynęły żadne wnioski i zastrzeżenia. Na podstawie zgromadzonych dowodów Starosta w dniu [...] stycznia 2019 r. wydał przedmiotową decyzję. Zdaniem Wojewody nie znajdują potwierdzenia w dokumentach stanowiących akta sprawy zarzuty niezapewnienia komisji możliwości wypełnienia funkcji doradczej przy szacowaniu gruntów oraz braku uzgodnienia z radą scalenia zasad podziału wspólnoty gruntowej. Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że Skarżący był czynnym uczestnikiem scalenia. Jako członek rady scalenia brał udział w jej pracach oraz pracach Komisji. Dokumenty podsumowujące pracę rady oraz Komisji zostały podpisane przez wszystkich członków rady w tym i Skarżącego bez żadnych pisemnych zastrzeżeń. Odnośnie niezadowolenia co do okazanego projektu scalenia gruntów Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uczestnicy scalenia mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do projektu scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania. Ponieważ okazanie projektu scalenia nastąpiło [...] września 2018 r. - termin zgłaszania zastrzeżeń w tym zakresie minął [...] września 2018 r. Z decyzją Wojewody nie zgodził się Skarżący. W skardze złożonej do Sądu wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Skarżącego organ nie sprawdził jak pracowała rada oraz komisja, nie odpowiedział na zarzuty stawiane geodecie. Dodał, że w dniu [...] września 2018 r. na zebraniu uczestników scalenia, z uwagi na dużą liczbę osób, nie miał możliwości usłyszeć kluczowych informacji, w tym dotyczących terminu zgłaszania zastrzeżeń co do projektu scalenia. Wskazał również, że o istnieniu zawiadomienia Starosty z dnia [...] października 2018 r. o możliwości zapoznania się z aktami dowiedział się dopiero z uzasadnienia decyzji, dlatego nie mógł złożyć zastrzeżeń i wniosków. W uzupełnieniu skargi, działający w imieniu Skarżącego pełnomocnik zarzucił naruszenie: - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób przekonywujący i odnoszący się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności do proporcji użytków zielonych w stosunku do drzewostanu u Skarżącego i u innych uczestników scalenia; - art. 15 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności i procedowanie przez organ w sposób sprowadzający się w zasadzie do wskazania prawidłowości decyzji Starosty, podczas gdy przepis ten nakłada na organ obowiązek ponownego i całościowego rozpoznania sprawy administracyjnej; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności ustalenia, z jakich powodów zostały przydzielone Skarżącemu użytki zielone o pow. 5,43 ha oraz drzewostan o pow. 2,87 ha (czyli ok. 50% łącznie przydzielonej powierzchni), podczas gdy przed postępowaniem scaleniowym Skarżący posiadał 4,30 ha użytków zielonych oraz 1,10 ha drzewostanu (czyli ok. 25% łącznie posiadanej powierzchni), zaś u innych uczestników scalenia udział drzewostanu w łącznie przydzielonej im powierzchni gruntów wynosi ok. 25%; - art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez niestworzenie korzystnych warunków gospodarowania Skarżącemu prowadzącemu hodowlę bydła mlecznego, polegające na przyznaniu użytków zielonych o pow. 5,43 ha oraz drzewostanu o pow. 2,87 ha. - art. 14 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez niezastosowanie wynikającej z tego przepisu zasady przyznawania użytków tego rodzaju i tej samej jakości przysługujących Skarżącemu przed postępowaniem scaleniowym, jak również brak wskazania przyczyn, dla których organ odstąpił od tej zasady. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo, w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na uzupełnienie skargi Wojewoda stwierdził, że analiza dokumentów sprawy potwierdza, że ekwiwalent za działki będące własnością Skarżącego, jak również za udział we wspólnocie pastwiskowej został wydzielony zgodnie z zapisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, oraz zgodnie z życzeniami złożonymi przez Skarżącego do kwestionariusza życzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ocenę przeprowadzonego postępowania i wynik sądowej kontroli zaskarżonej decyzji determinował przede wszystkim charakter i specyfika postępowania scaleniowego, uregulowanego w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie można odnosić do pojedynczej granicy jednej działki - chodzi bowiem o całościową poprawę struktury obszarowej. Cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej, określoną w art. 8 ust. 1 ustawy. Decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki, czy też jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16 i z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 940/17, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny przy opracowywaniu projektu, którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola Sądu ograniczać się może jedynie do oceny czy nie posiadają one cech dowolności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1706/16, dostępny w CBOSA). Poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania to ogólny cel scalenia, co nie oznacza, że w każdym przypadku tej procedury zostanie on w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia. Jednakże poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, wynikające z braku akceptacji dla przyznanego ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji, bowiem organ scaleniowy "waży" wiele spornych interesów. Jeśli zatem sytuacja uczestnika scalenia nie uległa pogorszeniu, a generalnie cel scalenia został osiągnięty – nie można mówić o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej. Ustawa scaleniowa reguluje scalenie jako akcję zmierzającą do globalnego uporządkowania stanu gruntów na danym terenie, inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, a niekoniecznie przez wszystkie osoby zainteresowane. Interesy tych, którzy akcji takiej nie akceptują co do zasady, chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia mają być rozpatrywane komisyjnie, wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 150/15, dostępny w CBOSA). Analizując przepisy przywołanej ustawy należy dojść do wniosku, że w znacznej mierze uczestnicy scalenia mogą wpływać na ostateczny kształt scalenia. To ich uczestnictwo w zebraniach, radzie uczestników scalenia, komisji o funkcjach doradczych powołanej przez starostę pozwala na zagwarantowanie jak najkorzystniejszego scalenia. Uczestnicy scalenia określają zasady szacunku (art. 11 ust. 1 ustawy), mogą wnosić zastrzeżenia do wyników oszacowania (art. 12 ust. 2 ustawy), czy też do okazanego przez geodetę projektu scalenia gruntów (art. 24 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy, projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Uwzględniając powyższe Sąd nie może zgodzić się z zarzutami skargi sformułowanymi przez samego Skarżącego, jak też uzupełnionymi przez jego pełnomocnika. Niewiarygodne i niepoparte żadnymi konkretami są zwłaszcza zarzuty wskazujące na niezapewnienie komisji możliwości pełnienia funkcji doradczych, braku uzgodnienia z radą scalenia zasad podziału wspólnoty gruntowej, czy też zarzuty wskazujące na stronniczość geodety. Skarżący jako członek rady scalenia brał aktywny udział w postępowaniu scaleniowym, o czym świadczą zebrane w aktach dokumenty. Nie ma śladu aby w toku tego postępowania kwestionował nierówne traktowanie uczestników scalenia, nieprawidłowości w funkcjonowaniu rady uczestników scalenia i komisji, czy też stronniczość geodety. W odwołaniu i w skardze Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzić jego argumentację, stąd należy uznać ją za gołosłowną. Organ trafnie zauważył, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - uczestnicy scalenia mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do projektu scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania. Zastrzeżenia te są następnie rozpatrywane przez starostę po zasięgnięciu opinii komisji. Skarżący nie złożył żadnych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów. Niewiarygodne są jego twierdzenia, że ze względu na dużą ilość uczestników na zebraniu nie był w stanie usłyszeć pouczenia. Jako członek rady scalenia Skarżący podpisał protokół z zebrania, na którym odbyło się okazanie projektu scalenia. Częścią tego protokołu było pouczenie o prawie i terminie składania zastrzeżeń. Skarżący złożył także oświadczenie, że przyjmuje bez zastrzeżeń projekt scalenia oraz zasady objęcia gruntów w posiadanie (protokół z dnia [...] września 2018 r. wraz załącznikiem – wykazem oświadczeń). Na treść rozstrzygnięcia nie mogły również mieć wpływu twierdzenia Skarżącego, że o istnieniu zawiadomienia Starosty z dnia [...] października 2018 r. o możliwości zapoznania się z aktami dowiedział się dopiero z uzasadnienia decyzji, dlatego nie mógł złożyć zastrzeżeń i wniosków. Starosta zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami w publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 k.p.a. Skarżącemu nie była obca taka forma zawiadamiania o czynnościach postępowania scaleniowego. Organ wielokrotnie informował uczestników scalenia o poszczególnych etapach postępowania, m.in. o terminach zebrań i celów ich zwołania. W tych okolicznościach nie mogły być uwzględnione zarzuty dotyczące nie odniesienia się przez organ do zarzutów wskazujących na brak stworzenia Skarżącemu korzystnych warunków gospodarowania. Skoro na etapie postępowanie scaleniowego Skarżący nie zgłaszał żadnych uwag i zastrzeżeń to trudno wymagać od organu rozpatrującego odwołanie aby szczegółowo odniósł się do jego wątpliwości odnoszących się do struktury przydzielonych mu użytków zielonych i drzewostanu, których do wątpliwości nie zgłaszał wcześniej, mając niewątpliwie ku temu możliwości. Przy czym podkreślenia wymaga, że porównanie powierzchni gospodarstwa Skarżącego przed i po scaleniu, nie daje podstaw do twierdzenia, że nie zostały spełnione warunki przewidziane w art. 8 i art. 14 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z akt sprawy wynika, że powierzchnia gospodarstwa Skarżącego przed scaleniem wynosiła 21,5532 ha, a po scaleniu wynosi 20,7723 ha. Różnica w powierzchni przedmiotowego gospodarstwa przed i po scaleniu wynosi -3,62%. Z kolei różnica w wartości przed i po scaleniu wyniosła 5 pkt. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy, uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%. Z kolei, stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy, w zamian za objęte scaleniem lub wymianą lasy i grunty leśne oraz sady, ogrody, chmielniki i inne uprawy specjalne wydziela się użytki możliwie tego samego rodzaju i tej samej jakości. Jeżeli nie jest to możliwe, wydziela się inne użytki i stosuje dopłatę pieniężną, odpowiadającą różnicy wartości drzewostanów, drzew i krzewów, a także innych części składowych gruntów. Za zgodą uczestnika scalenia lub wymiany można wydzielić inne użytki odpowiadające wartości dopłaty. Na uwagę zasługuje fakt, że geodeta wpisał w odrębnym kwestionariuszu życzenia sformułowane przez Skarżącego odnośnie wydzielenia należnych ekwiwalentów, czy też lokalizacji przyszłych działek. Zapoznając się z projektem podziału Skarżący nie wniósł zastrzeżeń. W toku postępowania nie kwestionował, że jego życzenia nie zostały uwzględnione. W skardze przyznał, że zostały spełnione częściowo. Nie wykazał jednak, że nie doszło do zrealizowania celu scalenia – tj. poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych. Cel ten należy zaś odnosić do całego obszaru objętego scaleniem, a nie tylko gospodarstwa jednego z uczestników scalenia. Brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że nie doszło do optymalnego rozwiązania scaleniowego. Jak pokazują akta sprawy uwzględniono - w miarę możliwości - interesy i wnioski wszystkich uczestników scalenia - i należycie je wyważono. Zauważenia wymaga, że w wyniku scalenia Skarżący uzyskał ponad dwukrotnie większą powierzchnię użytków zielonych i podobnie jak przed scaleniem stanowią one obecnie niemal połowę powierzchni całego gospodarstwa. Zdaniem Sądu Wojewoda nie naruszył zasady dwuinstancyjności. Sprawa została powtórnie rozpatrzona, przez pryzmat zarzutów odwołania. Organ przytoczył syntetycznie przebieg postępowania scaleniowego, akcentując przy tym rolę Skarżącego, będącego członkiem rady uczestników scalenia i jego aktywny udział w czynnościach tego postępowania. Uznać należy, że organ zaakceptował w ten sposób proceduralną legalność przeprowadzonego scalenia. W zaskarżonej decyzji, choć lakonicznie, to odniósł się do zarzutów odwołania, w tym do poglądów wyrażających niezadowolenie Skarżącego z dokonanego scalenia i przydzielonej mu struktury użytków zielonych i lasów. W dostateczny sposób dał wyraz stanowisku, że Skarżący nie artykułował wcześniej swoich zastrzeżeń, co było w realiach tego przypadku wystarczające do uznania, że organ nie naruszył prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Dodać przy tym trzeba, że w toku postępowania żaden z uczestników scalenia nie złożył zastrzeżeń do projektu scalenia, co dawało Staroście możliwość wydania decyzji zatwierdzającej ten projekt. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów oraz przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).