II SA/Bk 434/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi T. M. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- M. T. w dniu 10 marca 2008 r. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podała, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego o powierzchni 45,58 m2, za który ponosi miesięczne wydatki w kwocie 332,83 zł. W deklaracji o wysokości dochodów oświadczyła, że jej gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób, a mianowicie wnioskodawczyni i jej syna E., a w okresie od 1 grudnia 2007r. do 29 lutego 2008r. gospodarstwo osiągnęło dochód w kwocie 2110,13 zł. Dyrektor Zarządu Budynków Mieszkalnych w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...], odmówił przyznania M. T. dodatku mieszkaniowego wskazując, że wnioskodawczyni nie spełnienia wymogów powierzchniowych do otrzymania dodatku mieszkaniowego określonych w art. 5 ust.1 pkt 1 i ust.5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych dodatek przysługuje: osobom zamieszkującym w lokalach znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza 175 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 % albo 50 %, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60 %. Analizując złożony wniosek w kontekście opisanych warunków, organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich z ww. kryteriów, albowiem jej gospodarstwa domowego nie można uznać za gospodarstwo dwuosobowe skoro syn wnioskodawczyni E. T. na dzień złożenia wniosku prowadził odrębne gospodarstwo domowe zamieszkując i gospodarując razem z żoną i córką w domu studenckim. W związku ze stworzeniem własnego gospodarstwa domowego E. T. korzysta ze stypendium mieszkaniowego z tytułu zamieszkiwania w domu studenckim niepracującej małżonki i dziecka studenta w wysokości 240 zł. W tych okolicznościach uznano, że skoro student tworzy oddzielne gospodarstwo domowe, zamieszkując i gospodarując razem swoją żoną i dzieckiem w domu studenckim, nie może on być uznany za członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W konsekwencji organ stwierdził, że co prawda wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do lokalu i spełnia kryterium dochodowe, jednakże powierzchnia użytkowa jej lokalu przekracza powierzchnię normatywną określoną w art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy o więcej niż 30 %, co uniemożliwia przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. T. i wniosła od niej odwołanie. Za błędny uznała pogląd organu, co do prowadzenia przez nią jednoosobowego gospodarstwa domowego, wskazując, że wynika on z niewłaściwej interpretacji pojęcia miejsca zamieszkania i gospodarstwa domowego. W dalszej części, powołując się na art. 25 kodeksu cywilnego i ustawę o dodatkach mieszkaniowych oraz orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 15 lipca 1978r, stwierdziła, że przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu zamieszkania nawet długotrwała (związana ze studiami) nie pozbawia danej osoby miejsca zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie dotyczące zasad i trybu przyznawania oraz ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa o dodatkach mieszkaniowych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Powołując się na powyższe regulacje wskazał, że elementem decydującym dla przyznania dodatku mieszkaniowego, oprócz tytułu prawnego do lokalu, jest liczba osób w gospodarstwie domowym, od której uzależnione jest spełnienie kryterium dochodowego i normy powierzchniowej. Kolegium w pełni podzieliło w tym zakresie ustalenia organu I instancji przyjmując, że syn wnioskodawczyni E. T. nie należy do jej gospodarstwa domowego, a tworzy oddzielne gospodarstwo wraz ze swoją żoną i dzieckiem. Przyznano, co prawda, że ma on swoje miejsce zamieszkania w lokalu wnioskodawczyni, ale jednocześnie podkreślono brak drugiej cechy gospodarstwa domowego, o jakiej mowa w art. 4 ustawy, a mianowicie wspólnego stałego gospodarowania z matką. Zdaniem organu, okoliczności cotygodniowego przyjeżdżania do matki, pomagania jej w czynnościach życia codziennego i opieki w związku z chorobą, nie mogą być uznane jako stałe wspólne gospodarowanie. Poza więzami emocjonalnymi i rodzinnymi, wskazano na brak więzi gospodarczych, bowiem syn wnioskodawczyni utrzymuje się sam ze stypendium, alimentów i nie dokłada się do utrzymania matki. O wspólnym zaś gospodarowaniu E. T. z żoną i dzieckiem świadczy, zdaniem organu, m.in. fakt ich wspólnego mieszkania, pokrywania kosztów za akademik oraz domniemanie prawne, że małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe dopóty, dopóki ich małżeństwo nie zostanie rozwiązane przez rozwód. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła M. T., wnosząc o jej uchylenie w całości i stwierdzenie, że skarżąca spełnia warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła w większości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji. Ze błędne uznała stanowisko organu odwoławczego o istnieniu domniemania prawnego, że jej syn E. T. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, uzasadniając, że prowadzone postępowanie administracyjne nie dostarczyło na tą okoliczność żadnego dowodu. Zdaniem skarżącej, żaden przepis prawa nie stwierdza jednoznacznie, że małżonkowie mają obowiązek prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Argumentem w tym zakresie nie może być też fakt, jak przyjął to organ, pobierania stypendium mieszkaniowego, albowiem jest to stypendium na pokrycie kosztów zamieszkiwania w domu studenckim, a nie kosztów wspólnego gospodarstwa domowego studenta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia (art. 145 p.p.s.a.). Uprawnienia Sądu mają jednak wyłącznie charakter kasacyjny, co oznacza, że Sąd nie może zmienić zaskarżonej decyzji, o co wnosiła skarżąca. Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Podstawę materialnoprawną kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, zwanej dalej: ustawą (Dz. U. nr 71, póz. 734 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 z późn. zm.) regulujące zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych. W świetle powołanych przepisów dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przyznawanym osobom, które spełnią przesłanki przewidziane w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i złożą stosowny wniosek o jego przyznanie, deklaracje o dochodach oraz inne niezbędne dokumenty. Zgodnie natomiast z art. 2, art. 3 i art. 5 cytowanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, które spełniają łącznie następujące warunki: 1) mają jeden z tytułów do zajmowania lokalu wymienionych w ust.1 art.2 ustawy; 2) średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym; 3) powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej z art. 5 ust. 1 i ust. 2 o więcej niż 30% lub 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Przestrzeganie wyżej wymienionych kryteriów jest obligatoryjne, a niespełnienie chociażby jednego z nich nie pozwala organowi na przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jak wskazano powyżej podstawowym kryterium, od którego uzależnione jest przyznanie dodatku jest poziom dochodu przypadającego na jedną osobę w gospodarstwie domowym, drugim zaś kryterium jest powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Dla rozpoznania, zatem wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego kluczowym zagadnieniem jest liczba osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym z wnioskodawcą. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że gospodarstwo skarżącej, wbrew jej oświadczeniu zawartym w deklaracji, jest gospodarstwem jednoosobowym. Przyznano, że syn skarżącej E. T. ma, co prawda swoje miejsce zamieszkania w lokalu matki, ale jednocześnie podkreślono brak drugiej z cech gospodarstwa domowego, a mianowicie przesłanki stałego gospodarowania ze skarżącą. Zdaniem Kolegium, okoliczności cotygodniowego przyjeżdżania do matki, pomagania jej w czynnościach życia codziennego i opieki w związku z chorobą, nie mogą być uznane jako stałe wspólne gospodarowanie. Poza więzami emocjonalnymi i rodzinnymi, brak jest więzi gospodarczych, bowiem syn wnioskodawczyni utrzymuje się sam ze stypendium, alimentów i nie dokłada się do utrzymania matki. Ta konstatacja doprowadziła do przyjęcia, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, które nie spełniła kryterium powierzchni normatywnej lokalu wymaganej do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Z powyższym wywodem organu II instancji nie sposób się jednak zgodzić. W myśl art. 4 ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. W związku z tym, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "wspólnego gospodarowania", uzasadnione jest w takim przypadku odwołanie się do potocznego rozumienia tych słów. Jak podaje Wielki Słownik Poprawnej Polszczyzny PWN pod red. A. Markowskiego (Warszawa, 2005, str. 1330), "wspólny" to "taki, w którym biorą udział dwie osoby lub więcej osób; wykonywany razem z kimś", natomiast "gospodarować" to: "dysponować czymś; zarządzać czymś" (op. cit. str. 298). Jeśli, zatem osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. W rozpatrywanym kontekście chodzi, więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 20 maja 20008r., II SA/Ol 181/08, niepublik.). Wspólne gospodarowanie nie ogranicza się, zatem do partycypacji finansowej w kosztach utrzymania domu, ale polega na wzajemnej, aktywnej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Dlatego też nie okoliczność "dokładania się" do utrzymania rodziny, jak przyjęło to SKO, ale systematyczne przyjeżdżanie do domu rodzinnego, pomaganie rodzicom w czynnościach życia codziennego (tj. sprzątanie, mycie okien, zakupy) w zamian za wyżywienie są tymi okolicznościami, które przemawiają za wspólnym gospodarowaniem. Przyjmując, bowiem wykładnię organu, żaden uczący się (studiujący) członek gospodarstwa domowego, który utrzymuje się samodzielnie ze środków uzyskanych ze stypendium, ale "nie dokłada się" finansowo do utrzymania rodziny, nie mógłby być zaliczony do osób stale gospodarujących wspólnie z wnioskodawcą. Z powyższą interpretacją nie sposób się zgodzić również z tego względu, że jest ona sprzeczna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, według którego osoba studiująca i przebywająca poza miejscem stałego zamieszkania może być zaliczona do osób stale zamieszkujących i gospodarujących wspólnie z wnioskodawcą ubiegającym się o przyznanie dodatku mieszkaniowego (vide: uchwała NSA z dnia 20 maja 2002r., OPK 21/02, ONSA 2003/1/13. Zgodnie z powołaną uchwałą studiujący poza miejscem zamieszkania członek gospodarstwa domowego, czasowo zaspokajający część swoich potrzeb w miejscu nauki, zachowuje prawo do zamieszkania wspólnie z rodziną i najczęściej nie traci faktycznego kontaktu z domem rodzinnym. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że osoba taka przebywa okresowo także w domu rodzinnym, w którym nadal mieści się najczęściej jego stałe centrum życiowe. Co prawda sytuacja rodzinna syna skarżącej jest bardziej skomplikowana, albowiem ma on żonę i dziecko, z którymi zamieszkuje w akademiku, tym niemniej z samego faktu zawarcia przez niego związku małżeńskiego nie można wyprowadzać zasady, że młodzi małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a ich centrum życiowym jest akademik, w którym tymczasowo mieszkają. Tym bardziej, że zarówno syn skarżącej, jak i jego małżonka są studentami, nie pracują i nie mają żadnego stałego źródła dochodów, poza stypendium socjalnym, jakie otrzymuje syn skarżącej. Ponadto, jak wynika z oświadczenia E. T., wydatki za akademik ponoszą z żoną oddzielnie każdy po 315 złotych miesięcznie, nie ponoszą z kolei kosztów zakupu żywności, albowiem korzystają z jedzenia, które przywożą z domów. Jeżeli zaś chodzi o koszty utrzymania ich dziecka to w związku z tym, iż dziecko przebywa w większości u rodziców żony, oni też pokrywają koszty jego utrzymania. Uwzględniając powyższe okoliczności trudno jest zaakceptować wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że E. T. z chwilą zawarcia związku małżeńskiego przestał należeć do gospodarstwa domowego skarżącej i prowadzi własne gospodarstwo domowe. Co prawda utrzymuje się on sam i nie dokłada się do utrzymania skarżącej, ale jako student, którego jedynym dochodem jest stypendium socjalne nie ma takiego obowiązku. Tym bardziej, że organ nie udowodnił, że wcześniej, tj. przed zawarciem związku małżeńskiego, syn skarżącej partycypował chociażby częściowo w kosztach utrzymania matki. Ponadto, jak wskazano wyżej sam fakt "dokładania się" do utrzymania rodziny nie jest decydująca okolicznością o wspólnym lub oddzielnym gospodarowaniu. Z tych względów, zdaniem Sądu, przyjąć należy, iż syn skarżącej, pomimo zawarcia związku małżeńskiego faktycznie prowadzi nadal wspólne gospodarstwo domowe z matką. Systematycznie, bowiem przyjeżdża do domu w S., pomaga skarżącej w czynnościach życia codziennego w zamian za wyżywienie, a po studiach, jak deklaruje, zamierza wrócić do domu rodzinnego. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Konsekwencją uchylenia decyzji było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w zw. z art. 210 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §18 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności adwokata w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług w kwocie 52,80 zł.