II SA/Bk 435/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. M. i G. W. P. I. B. w siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego I. M. i G. W. P. I.B. w siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] wyjaśnił treść decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie hali widowiskowo – sportowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału IMGW-PIB w K. – K. J. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Uzasadniając zażalenie jego autor podkreślił, że w postanowieniu wyjaśniającym nie sprecyzowano jednoznacznie, jakich zmian dokonano w projekcie budowalnym przedmiotowej hali. Autor zażalenia podkreślił jednocześnie, że Z-ca Dyrektora Oddziału IMGW-PIB w K. odpowiedzialny jest za funkcjonowanie Państwowej Służby Hydrologiczno – Meteorologicznej i ramach Oddziału nadzoruje udział IMGW w postępowaniu dotyczącym przedsięwzięcia polegającego budowie hali widowisko – sportowej w B., które toczy się od 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia, uznając, że autor wniosku nie wykazał, że jest osobą upoważnioną do działania w imieniu strony. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że stroną postępowania w niniejszej sprawie jest Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy, wpisany do KRS Rejestru Przedsiębiorców pod numerem KRS [...] z siedzibą w W. pod adresem: ul. [...], a organem uprawnionym do reprezentacji jest Dyrektor Instytutu Badawczego. Kolegium wyjaśniło dalej, że wezwało p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału IMGW-PIB w K. do nadesłania upoważnienia Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie wydane w dniu [...] stycznia 2018 r. oraz zażalenia na to postanowienie. W odpowiedzi na to wezwanie Dyrektor Oddziału IMGW – PIB w K. przedłożył pełnomocnictwo udzielone w dniu [...] listopada 2017 r. K. J., p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału IMGW-PIB w K. do reprezentowania mocodawcy przed wszystkimi organami administracji publicznej, urzędami, instytucjami i bankami oraz sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, sądami arbitrażowymi i polubownymi, podmiotami stosunków cywilnoprawnych, osobami fizycznymi i prawnymi, a także przed wszystkimi organami orzekającymi i egzekucyjnymi w zakresie: dokonywania wszelkich czynności prawnych i procesowych, w tym podpisywania umów, wynikających z zakresu działania Oddziału IMGW-PIB w K., określonego w regulaminie organizacyjnym IMGW-PIB oraz wewnętrznym regulaminie tego Oddziału, dysponowania nieruchomościami IMGW-PIB, położonymi na terenie działania Oddziału na cele budowlane, udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie, dotyczącym Oddziału oraz umocowania pełnomocników w postępowaniach cywilnych, karnych oraz administracyjnych w zakresie postępowań, dotyczących Oddziału. Dokonując analizy przedłożonego pełnomocnictwa Kolegium stwierdziło, że złożenie zażalenia w przedmiotowej sprawie związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wynika z zakresu działania Oddziału IMGW-PIB w K., a autor zażalenia, mimo wezwania do uzupełnienia braków, tego nie wykazał, nie potwierdził też czynności złożenia takiego zażalenia, tym samym zaszły podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu powzięcia przez organ wszelkich czynności, zmierzających do wyjaśnienia zakresu pełnomocnictwa pełnomocnika Skarżącego, w sytuacji gdy w jego ocenie istniały co do tego wątpliwości, a pełnomocnik Skarżącego wywiązał się z wykonania wezwania organu do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w sprawie; 2) art. 9 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia bez wezwania pełnomocnika strony do przedłożenia regulaminu organizacyjnego IMGW-PIB i regulaminu wewnętrznego Oddziału IMGW-PIB w K., albo potwierdzenia wniesionego zażalenia przez stronę, sytuacji gdy organ po otrzymaniu dokumentu pełnomocnictwa powziął wątpliwości co do jego zakresu; 3) art. 33 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu, ze wniosek został złożony przez osobę nie posiadającą upoważnienia przez stronę, podczas gdy pełnomocnik był umocowany do działania w sprawie, w toku której w wyniku wykonania zobowiązania organu do wskazana z dna [...] kwietnia 2018 r. upoważnienia do występowania w imieniu przez stronę, przedłożył udzielone mu pełnomocnictwo; 4) art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt. 1 i art. 126 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu orzeczenia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego zażalenie, w sytuacji gdy pełnomocnik był właściwie umocowany do działania w imieniu strony; 5) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wezwania pełnomocnika strony do przedłożenia Regulaminu Organizacyjnego IMGW-PIB oraz wewnętrznego regulaminu Oddziału w K. albo potwierdzenia wniesionego wniosku przez stronę. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając organ wskazał, że skoro strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, to organ kierując się zasadami zawartymi w art. 7 i 9 k.p.a. winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich okoliczności budzących jego wątpliwość w postępowaniu albo takich których nie jest w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie, a więc również tego, czy złożone zażalenie dotyczy zakresu działania Oddziału IMGW-PIB w K. i wyjaśnić mu, że brak uzupełnienia o powyższe dokumenty, będzie skutkował stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c) p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2018r. stwierdzające niedopuszczalność wniesionego zażalenia na postanowienie Prezydenta B. z dnia [...] stycznia 2018 r. wyjaśniające treść decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Przystępując do rozważań, które doprowadziły Sąd do uwzględnienia skargi, w pierwszej kolejności odnotować należy, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wykładnia powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że organ po otrzymaniu zażalenia zobowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Takie też działania wstępne podjęło Kolegium tym niemniej w ramach tych czynności, organ nie uwzględnił zasad procesowych wynikających z art. 7 i 8 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Kolegium powzięło wątpliwość co do prawidłowego umocowania wnoszącego zażalenie - p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału IMGW-PIB w K. – K. J. uznając, że nie jest on osobą uprawnioną do działania w imieniu Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowy Instytut Badawczy w W. w sprawie związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Okoliczność tę organ ustalił po analizie przesłanego przez p.o. Zastępcę Dyrektora Oddziału IMGW-PIB w K. pełnomocnictwa, z uwagi na brak załączenia do rzeczonego pełnomocnictwa regulaminu organizacyjnego IMGW-PIB oraz wewnętrznego regulaminu Oddziału IMGW-PIB w K.. Istotnym dla rozstrzygnięcia wniesionej skargi było zatem ustalenie, czy zażalenie na postanowienie zostało wniesione przez osobę uprawnioną, oraz czy organ kwestię tę wyjaśnił w sposób należyty i zgodny z prawem. Jak wskazano bowiem już wyżej organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania zażalenia, jednakże po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony właściwie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie natomiast do treści art. 33 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że zażalenie na postanowienie Prezydenta B. z dnia [...] stycznia 2018 r. złożył p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału IMGW-PIB w K. – K. J., nie dołączając pełnomocnictwa. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwało wnoszącego zażalenie do nadesłania upoważnienia do złożenia zażalenia na ww. postanowienie w imieniu strony w terminie siedmiu dni. W kontrolowanej sprawie niesporne jest również to, że w wyznaczonym terminie przedłożone zostało pełnomocnictwo udzielone w dniu [...] listopada 2017 r. K. J., p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału IMGW-PIB w K. do reprezentowania mocodawcy przed wszystkimi organami administracji publicznej, urzędami, instytucjami i bankami oraz sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, sądami arbitrażowymi i polubownymi, podmiotami stosunków cywilnoprawnych, osobami fizycznymi i prawnymi, a także przed wszystkimi organami orzekającymi i egzekucyjnymi w zakresie: dokonywania wszelkich czynności prawnych i procesowych, w tym podpisywania umów, wynikających z zakresu działania Oddziału IMGW-PIB w K., określonego w regulaminie organizacyjnym IMGW-PIB oraz wewnętrznym regulaminie tego Oddziału, dysponowania nieruchomościami IMGW-PIB, położonymi na terenie działania Oddziału na cele budowlane, udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie, dotyczącym Oddziału oraz umocowania pełnomocników w postępowaniach cywilnych, karnych oraz administracyjnych w zakresie postępowań, dotyczących Oddziału. Dokonując analizy przedłożonego upoważnienia Kolegium doszło do wniosku, że z przedłożonego pełnomocnictwa nie wynika aby złożone zażalenie dotyczyło sprawy z zakresu działania Oddziału PIGW w K., a rezultatem takiego poglądu było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. W ocenie Sądu na etapie wyjaśniania umocowania Zastępcy Dyrektora Oddziału IMGW-PIB w K. – K. J. do złożenia zażalenia doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zestawienie powyższej regulacji z omówionym wyżej art. 33 k.p.a. prowadzi do wniosku, że brak załączenia pełnomocnictwa jest brakiem formalnym i winien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skoro bowiem zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. na pełnomocniku ciąży formalny obowiązek przedstawienia organowi dokumentu pełnomocnictwa, to w razie braku takiego dokumentu lub wątpliwości co do jego zakresu, organ powinien zwrócić się o uzupełnienie tego braku formalnego właśnie do pełnomocnika (tak: NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2336/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Wr 641/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2131/16, CBOSA) wskazując, że jeżeli w ocenie organu przedłożone przez stronę, już po uzupełnieniu braków, dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a. Przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia. W badanej sprawie wobec treści żądania organu wyrażonego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. strona przedłożyła pełnomocnictwo udzielone K. J., p.o. Zastępcy Dyrektora Oddziału IMGW-PIB w K. do reprezentowania Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w W. przed wszystkimi organami administracji publicznej, urzędami, instytucjami i bankami oraz sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, sądami arbitrażowymi i polubownymi, podmiotami stosunków cywilnoprawnych, osobami fizycznymi i prawnymi, a także przed wszystkimi organami orzekającymi i egzekucyjnymi w zakresie: dokonywania wszelkich czynności prawnych i procesowych, w tym podpisywania umów, wynikających z zakresu działania Oddziału IMGW-PIB w K., określonego w regulaminie organizacyjnym IMGW-PIB oraz wewnętrznym regulaminie tego Oddziału. Co prawa do przedłożonego pełnomocnictwa nie dołączono regulaminu organizacyjnego IMGW-PIB oraz wewnętrznego regulaminu Oddziału IMGW-PIB w K., ale jeżeli Kolegium miało wątpliwości, czy pełnomocnik jest faktycznie uprawniony do wniesienia zażalenia w prowadzonej sprawie, to powinno zwrócić się ponownie do strony o przedłożenie tychże dokumentów. Takie działanie było tym bardziej uzasadnione jako że strona nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. SKO kierując się zasadami zawartymi w art. 7 i 9 k.p.a. powinno wyjaśnić wszelkie okoliczności budzące jego wątpliwość w postępowaniu albo takich których nie w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie, a więc również tego, czy złożone zażalenie dotyczy zakresu działania Oddziału IMGW-PIB w K.. W tym celu organ powinien ponowić wezwanie do usunięcia braku formalnego pełnomocnictwa poprzez przedłożenie regulaminu organizacyjnego IMGW-PIB oraz wewnętrznego regulaminu Oddziału IMGW-PIB w K. ewentualnie powiadomić o tym stronę i wezwać ją do podpisania zażalenia. Niedokonanie tego przez organ stanowi naruszenie wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. W konsekwencji skoro Kolegium zaniechało takiego wezwania, to wydane postanowienie o niedopuszczalności zażalenia należy uznać za co najmniej przedwczesne i wydane bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Jako przedwczesne, a nawet bezpodstawne, należy ocenić też stwierdzenie Kolegium, że złożone zażalenie nie dotyczy sprawy z zakresu działania Oddziału IMGW–PIB w K., skoro z treści dołączonego do skargi wewnętrznego regulaminu Oddziału IMGW-PIB w K. wynika wprost, że w skład Oddziału w K. wchodzi znajdująca się w B. stacja hydrologiczno – meteorologiczna I rzędu (§ 2 pkt 2 lit. k regulaminu), a Oddziałem kieruje dyrektor Oddziału, przy pomocy Zastępcy dyrektora Oddziału (§ 9 pkt 1 regulaminu). Powyższe zapisy regulaminu czynią też bezzasadnym twierdzenie Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę, iż skarga została wniesiona z przekroczeniem 30-dniowego terminu do jej wniesienia. Należy bowiem uznać, że termin na wniesienie skargi na postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. rozpoczął bieg z dniem doręczenia tegoż postanowienia właściwej jednostce organizacyjnej, tj. IMGW–PIB Oddział w K., co miało miejsce w dniu [...] maja 2018 r. Złożenie zatem skargi w dniu [...] czerwca 2018 r. nastąpiło w ustawowym terminie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy będzie miał na względzie przedstawione wyżej uwagi. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postepowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).