II SA/Bk 436/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej i zasiłku okresowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Nr [...], wydaną w dniu [...] kwietnia 2005 roku, na podstawie art. 138 § l pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania pana K. M. zamieszkałego w Z. na ul. S. [...], od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku w sprawie przyznania zasiłku celowego, świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i zasiłku okresowego; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło punkt 3 zaskarżonej decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: W dniu [...] marca 2005 roku pan K. M. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniosek o udzielenie pomocy zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. W dniu [...] marca 2005 roku pan K. M. ponowił ten wniosek. Dnia [...] marca 2005 roku Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. pismem nr L. dz. [...] z dnia [...] marca 2005 roku poinformował pana K. M. o formach pomocy wymienionych w tym artykule i wezwał stronę do doprecyzowania wniosku. Skarżący tego nie uczynił. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. przyznał stronie zasiłek celowy w wysokości 70 złotych, odmówił przyznania pomocy wynikającej z art. 36 pkt. 1 litera a i c oraz art. 36 pkt 2 litery b, c, d, f, i, j, k, l, ł, m, n, o, a także umorzył postępowanie w sprawie przyznania zasiłku okresowego . Z decyzją tą nie zgodził się pan K. M. i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że decyzja rażąco narusza art. 106 ust. 3 i art. 38 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz dyskryminuje jego osobę i nie rozstrzyga w całości zgłoszonego żądania. Skarżący zarzucił ponadto, że skarżona decyzja nie określa kryteriów, jakimi kierował się organ I instancji przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego i celowego oraz sposobu rozdysponowania posiadanych środków. Podkreślił także, że wypłata przyznanej formy pomocy z dużym opóźnieniem powoduje jej bezcelowość. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji Nr [...], wydanej w dniu [...] kwietnia 2005 roku wskazało, że stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593) potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być przez organy pomocy społecznej uwzględnione jeżeli mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwości te są natomiast limitowane wielkością środków, która dysponują organy. Poza tym stosownie do art. 4 tej ustawy osoby korzystające z pomocy społecznej zobowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu swoje trudnej sytuacji życiowej. Skarżący przy tym posiada dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 91,28 zł i ryczałt na zakup opału w wysokości 44,29 zł przyznany od października 2004 do marca 2005 roku oraz zasiłek okresowy od stycznia do kwietnia 2005 roku w wysokości 97,63 zł. W ocenie organu II instancji, z uzasadnienia skarżonej decyzji wprost wynika, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. nie dysponuje wystarczającymi środkami na zaspokojenie potrzeb wszystkich zgłaszających się rodzin i osób. W budżecie miasta Z. na 2005 rok ustalono harmonogram wydatków na poszczególne miesiące w roku. I tak na miesiąc styczeń 2005 r. przewidziano kwotę 18.000 zł, na luty 2005 roku kwotę 23.000 zł, na marzec 2005 roku kwotę 36.000 zł, a na kwiecień 2005 r. kwotę 22.000 zł. W marcu 2005 roku Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. przyznał 399 świadczeń, a średnia wysokość zasiłku celowego wynosiła 90,55 zł. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w miarę posiadanych możliwości i uprawnień obejmuje skarżącego pomocą i uznało, że organ ten nie przekroczył granic tzw. uznania administracyjnego przyznając zasiłek celowy w wysokości 70 zł. Odnośnie zarzutu, że skarżona decyzja nie zawiera sposobu rozdysponowania środków i kryteriów przyznawania zasiłków celowych, Kolegium wskazało, że informacja taka została zawarta na stronie 3 uzasadnienia decyzji. Nietrafne również okazały się w ocenie organu II instancji zarzuty naruszenia art. 106 ust. 3, art. 38 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz dyskryminacji jego osoby. Zaskarżona decyzja bowiem nie wskazuje na przyznanie zasiłku okresowego, zatem nie może ona naruszać przepisu określającego zasady przyznawania tych zasiłków. Końcowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż należało uchylić pkt. 3 decyzji w zakresie umorzenia postępowania w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego, gdyż taka forma pomocy społecznej została przyznana panu K. M. decyzją nr MOPS [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku i odmówić ponownego przyznania pomocy w tej formie. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. – pan K. M. – domaga się o uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Skarżący wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rażąco dopuszcza się naruszenia ustawy o pomocy społecznej, jak i rażącej dyskryminacji jego osoby, ponieważ narusza art. 106 ust 3 jak jak i art. 38 ust 3 i art .39 ustawy o pomocy społecznej. Podkreśla, że obowiązkiem organów administracji jest zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącego, wysokość przyznanego mu zasiłku celowego w wysokości 70 zł, nie zaspokaja podstawowych (niezbędnych) potrzeb bytowych umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zaznacza on przy tym, iż ustalone kryterium dochodowe w ustawie określa minimalną kwotę dla osoby na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych człowieka. W ocenie skarżącego wysokość przyznanego zasiłku celowego uniemożliwia mu realizację podstawowych potrzeb, takich jak zakup żywności. W jego odczuciu obligatoryjnym obowiązkiem organu pomocy społecznej jest zapewnienie niezbędnych środków na zakup żywności osobie jej pozbawionej, a zatem przyznanie tylko częściowej pomocy jest rażąco sprzeczne z ustawą.. Skarżący wskazuje, że w decyzji brak jest kryteriów, którymi kieruje się Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. w przyznawaniu zasiłków, sposobów rozdysponowania posiadanych środków. Na obowiązek ujawnienia powyższych okoliczności, jego zdaniem, zwrócił uwagę NSA o/z w B. w wyrokach SA/Bk 872/00 i SA/Bk 1103/00. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie. Organ odwoławczy zaznacza, iż ogólnym zadaniem pomocy społecznej, ustalonym w ustawie o pomocy społecznej, jest jedynie wspieranie osób i rodzin w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a nie pełne zaspokajanie wszystkich niezbędnych potrzeb tych osób. Potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględniane wówczas jeżeli mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej a możliwości te limitowane są wielkością środków stawianych do dyspozycji organom pomocy społecznej. Podkreśla, że jak wynika z decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w projekcie budżetu miasta Z. na 2005 r. ustalono kwotę wydatków na zasiłki celowe na 280.000 zł, z wyszczególnieniem kwot na poszczególne miesiące. I tak w Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. rozpatrując wnioski złożone w lutym 2005 r. i do dnia 7 marca 2005 roku przyznał 399 świadczeń, przy czym średni zasiłek wynosił 90,55 złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uważa, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. udzielił panu K. M. pomocy w miarę posiadanych możliwości finansowych. Skarżący otrzymał dwie formy pomocy tj. zasiłek celowy w kwocie 70 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 97,63 zł przyznany decyzją Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku. Należało zatem odmówić przyznania zasiłku okresowego i w tym zakresie zmienić zaskarżoną decyzję. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, iż skoro organy obu instancji nie orzekły o przyznaniu pomocy w formie zasiłku okresowego z uwagi na jego wcześniejsze przyznanie, to bezcelowe było wskazywanie w uzasadnieniu decyzji kryteriów przyznawania zasiłku okresowego. Biorąc powyższe pod uwagę oraz pozostałe argumenty wskazane w odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że skarżona decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. i utrzymana nią częściowo w mocy decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, dlatego wniosło o oddalenie skargi. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W B. ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 cyt. ustawy - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z art. 7 kpa wynika nakaz załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 roku, sygnatura akt. I SA 945/00, opubl. LEX nr 79608). Dodać należy, że przyznanie zasiłku celowego, czego zdaje się w ogóle nie zauważać skarżący, nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Z charakteru świadczeń z pomocy społecznej jednoznacznie wynika bowiem, iż osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Brak jakichkolwiek środków na pokrycie tych wydatków stwarza możliwości otrzymania pomocy społecznej w pełnym zakresie bądź też organ uwzględniając środki strony, własne możliwości finansowe i sytuację istniejącą na terenie objętym zakresem jego działania, uprawniony jest przyznać ograniczoną pomoc. Mówiąc inaczej, po ustaleniu, że pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę wyżej przytoczone okoliczności - przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Odnosi się to również do wysokości przyznanej pomocy. Wreszcie udzielanie pomocy społecznej jest również limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Trafnie w tej sprawie Kolegium zauważyło, że udzielenie skarżącemu zasiłku celowego w większym rozmiarze nie było możliwe z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Pan K. M. od wielu już lat systematycznie korzysta z różnych form pomocy świadczonych z takich środków. Przyznany mu zaskarżoną decyzją zasiłek wspiera tylko wymagane od skarżącego osobiste starania o zaspokojenie jego potrzeb życiowych i nie może zastępować tych starań. Jego wysokość wynika z ograniczonych środków na pomoc społeczną, faktu posiadania pewnych dochodów przez skarżącego oraz istnienia potencjalnych możliwości uzupełnienia tych dochodów zarówno przez podejmowanie się dorywczych nawet prac jak i racjonalnego wykorzystania gospodarstwa rolnego skarżącego. Skarżący nie może bowiem liczyć na zaspokojenie jego potrzeb wyłącznie przez środki z pomocy społecznej, pozostając bezczynnym. Przyjęcie takich założeń przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie narusza przepisów obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) i jest wręcz zgodne z duchem i literą tej ustawy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, na co wskazał też organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego została prawidłowo ustalona sytuacja materialno-rodzinna i potrzeby skarżącego z jednej strony, zaś z drugiej własne możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Równocześnie należy podkreślić, iż organy obu instancji prawidłowo wskazały okoliczności, które wpłynęły na zakres udzielonej pomocy socjalnej, a w szczególności jakie względy wpłynęły na ograniczony charakter jej zakresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów administracji w tej mierze. Powyższa argumentacja jest zgodna z obowiązującym prawem, specyfiką świadczeń z opieki społecznej i ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym. Należy podkreślić, że kryteria przyznawania pomocy zostały zawarte w decyzji organu I instancji oraz powtórzone jeszcze raz i dookreślone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Argumenty skarżącego w tej mierze nie zasługują na uwzględnienie. Trafnie również wskazał organ odwoławczy, iż nie może być mowy o naruszeniu w zaskarżonej decyzji art. 38 ust. 3 oraz braku ustalenia kryteriów ustalania wysokości zasiłku okresowego w sytuacji kiedy ten zasiłek nie został przyznany w tej decyzji. Zasiłek okresowy w wysokości 97,63 złotych został przyznany skarżącemu na podstawie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] stycznia 2005 roku nr [...], a decyzja ta nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy. Mając jednak na uwadze postulaty skarżącego pana K. M. złożone na rozprawie w zakresie przedstawienia wzajemnej relacji między art. 38 i art. 147 ustawy o pomocy społecznej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził co następujące: Zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Ustęp 3 pkt. 2 wskazanego artykułu stanowi, iż kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między: kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Wyżej omówiony przepis stanowi jednak o docelowej wysokości minimalnego zasiłku okresowego, która ma zostać osiągnięta w 2008 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 147 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej ( stanowiącego przepis przejściowy wobec cytowanego art. 38 ust. 3) oraz określającego sposób ustalenia minimalnej wysokości przedmiotowego świadczenia w okresie przejściowym tj. w latach 2004 – 2007. W 2005 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku rodziny - 20 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny. W kolejnych latach wartości procentowe określone w tym przepisie zakładają stopniowy wzrost kwoty minimalnego zasiłku okresowego do poziomu wskazanego treścią omówionego art. 38 ust. 3 pkt 2 (por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański; Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, Wyd. Prawnicze Leges, Kutno 2005r., s. 230-231). W chwili obecnej zatem (rok 2005) przy wyliczaniu wysokości zasiłku okresowego organy pomocy społecznej winny zgodnie z treścią powołanego art. 147 ust. 2 pkt. 2 przyjmować 20% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem rodziny. Analizując ponadto wzajemną relację art. 38 ust. 3 pkt. 2 i art. 147 należy zauważyć, że przepis art. 147 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem lex specialis (szczególnym) w stosunku do art. 38 ustawy o pomocy społecznej (lex generalis) i dookreśla szczegółowo wysokość świadczenia w okresach przejściowych tj. w latach 2004 – 2007. Organ pomocy społecznej może zatem stosować tylko przepis szczególny we wskazanych latach i na jego podstawie określać wysokość zasiłku okresowego. O takim rozumieniu wzajemnej relacji obu przepisów świadczy nie tylko wykładnia językowa ich treści, ale również systematyka danej ustawy i umiejscowienie regulacji art. 147 ustawy o pomocy społecznej w rozdziale "przepisy przejściowe i końcowe". Przechodząc końcowo do zarzutu skarżącego o nie rozstrzygnięciu całości żądania skarżącego to zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło iż Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w zaskarżonej decyzji orzekł o wszystkich formach pomocy, jakich na mocy cytowanej ustawy mógł udzielić ośrodek pomocy społecznej tj. przyznano skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego, odmówiono przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wymienionych w art. 36 pkt. 1 litera a i c oraz świadczeń niepieniężnych w art. 36 pkt. 2 litera b, c, d, f, i, j, k, l, ł, m, n, a także orzeczono o nie przyznaniu zasiłku okresowego. Fakt pozytywnego orzeczenia w zaskarżonej decyzji tylko o zasiłku celowym nie może jest świadczyć o tym, że część żądań skarżącego nie została rozstrzygnięta w ogóle. Ponadto biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy oraz rozmiar udzielanej przez ośrodek pomocy społecznej pomocy finansowej panu K. M. jednoznacznie wskazuje, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że jest on dyskryminowany. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowały obowiązujące przepisy, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów ze skargi podlega ona oddaleniu – zgodnie z art. 151 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).