II SA/Bk 436/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. L., H. L., J. L. i M. L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. (znak [...]) Starosta B. powołując się na art. 128 ust.4, 129 ust. 5 pkt 2, 130 ust. 1 i 2, 132 ust. 1 a, 2 i 6 oraz 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalił odszkodowanie za szkody powstałe wskutek założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość skarżących, składającą się z dwóch działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] o powierzchni 38,28 ha i [...] o powierzchni 49,9182 ha, położoną w obrębie W., gmina B., a stanowiącą współwłasność A. i H. małżonków L. w udziale ½ oraz J. I M. małżonków L. w udziale ½, napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji: stacja B. – nowoprojektowana stacja 110 /SN – stacja 110/15kV H., w tym usytuowanie siedmiu słupów elektroenergetycznych oraz podwieszenie przewodów linii elektroenergetycznej. Wysokość odszkodowania ustalona została na kwotę 54 550,00 złotych na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] grudnia 2014r. według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu ograniczenia praw do nieruchomości tj. w dniu [...] maja 2011r. oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Odszkodowanie odpowiada wartości poniesionych szkód w wysokości 37 344,00 złotych i powiększone zostało o kwotę 17 206,00 złotych odpowiadającą zmniejszeniu wartości tej nieruchomości na skutek realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Do wypłaty odszkodowania w kwotach po 27 275,00 na rzecz każdego z małżeństw dysponujących udziałami po ½ w prawie własności nieruchomości, zobowiązany został inwestor P. Spółka Akcyjna z siedzibą w L. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2011r. ograniczył sposób korzystania z opisanej wyżej nieruchomości dla potrzeb budowy linii elektroenergetycznej a wizja lokalna (oględziny) przeprowadzona w niniejszym postępowaniu wykazała, że roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zostały zakończone. Za szkody powstałe wskutek zdarzeń związanych z zakładaniem linii elektroenergetycznej należy się właścicielom nieruchomości odszkodowanie, którego wysokość została ustalona na podstawie sporządzonego w postępowaniu operatu szacunkowego. Operat został przeanalizowany i oceniony jako odpowiadający wymogom prawa. Biegły wskazał i uzasadnił metodę wyliczenia odszkodowania, uwzględnił czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych nieruchomości i ceny nieruchomości na rynku lokalnym. W odwołaniu od powyższej decyzji wszyscy współwłaściciele nieruchomości wnieśli o zmianę w wysokości odszkodowania poprzez jego podwyższenie do kwoty 100 000 złotych za szkody w uprawach z wyłączeniem szkody z tytułu usytuowania słupów, które winno być objęte wynagrodzeniem za znoszenie służebności przesyłowej w kwocie po 75 000 złotych od każdego słupa. Jednocześnie współwłaściciele nieruchomości wnieśli o zawieszenie przez organ odwoławczy postępowania do czasu zakończenia prowadzonego przez Starostę B. od 2011r. postępowania w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej tych części gruntów rolnych ich nieruchomości, które zostały wykorzystane pod lokalizację słupów. Zarzucili nielegalność wybudowania słupów oraz zaniżenie wyceny szkód zawartej w operacie, na którym się oparł organ. Odwołanie nie zostało uwzględnione. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej zostało podkreślone, że decyzja odszkodowawcza jest następstwem dokonanego decyzją z [...] maja 2011r. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w sposób opisany w tejże decyzji, zgodny z decyzją Wójta Gminy B. z [...] marca 2011r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie organ II instancji przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami określających uwarunkowania prawne ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego, podkreślając wynikający z przepisów fakt konieczności ustalenia odszkodowania odrębną decyzją po zrealizowaniu inwestycji. Organ nawiązał też do ustawowych zasad ustalania wysokości odszkodowania i wynikającego z nich obowiązku wyceny szkód przez uprawnionego rzeczoznawcę. Taki rzeczoznawca został powołany w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji przytoczył ustalenia z opinii biegłego co do powierzchni zajętych pod inwestycję gruntów oraz powierzchni zniszczeń upraw rolnych. Wskazał co zostało objęte zakresem wyceny biegłego: odszkodowanie za utracone pożytki (zniszczony rzepak), odszkodowanie za rekultywację gruntu rolnego we własnym zakresie przez właściciela, odszkodowanie za szkody z tytułu zmniejszenia zdolności produkcyjnej gleby w okresie porekultywacyjnym, odszkodowanie za zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości, odszkodowanie za posadowienie słupów kratowych. Oszacowane na kwotę 54 550 złotych odszkodowanie odpowiada wartości poniesionych szkód oraz zmniejszeniu wartości nieruchomości wskutek realizacji linii elektroenergetycznej. Organ odwoławczy uznał wyliczenia biegłego za prawidłowe i odpowiadające wymogom Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a cały operat za zupełny, logiczny i rzetelny. Podkreślił przy tym, że merytoryczna zasadność operatu (wyceny) może być oceniona wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców. Takiej oceny odwołujący się nie przedstawili w toku postępowania ani nie złożyli umotywowanego wniosku o dokonanie oceny merytorycznej operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, zastrzeżenia odwołujących się do prawidłowości wyceny, nie zasługują na uwzględnienie. Nawiązując zaś do zawartego w odwołaniu wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania do czasu zakończenia postepowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, Wojewoda stwierdził, że wynik tego postępowania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W skardze na tę decyzję ostateczną wywiedzionej do WSA w Białymstoku przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, podniesiony został zarzut mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez: - nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących z odwołania o dołączenie akt sprawy dotyczącej wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych nieruchomości skarżących i akt postępowania o pozwolenie na budowę linii elektroenergetycznej. - objęcie decyzją ustalającą odszkodowanie szkód objętych cywilnym odszkodowaniem z tytułu służebności przesyła, - nie odniesienie się do zarzutów odwołania w sposób właściwy. Nadto skarżący zarzucili organowi obrazę prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz par. 43 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez objęcie wyceną szkód z tytułu trwałego posadowienia skupów, podczas gdy odszkodowanie winno dotyczyć wyłącznie szkód na gruncie a nie z tytułu budowy słupów, tym bardziej, że dla potrzeb budowy słupów nie uzyskano decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej a odszkodowanie z tytułu posadowienia słupów wchodzi w zakres wynagrodzenia za obciążenie nieruchomości służebnością przesyłu. Podnieśli także zarzut błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na ustaleniu, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości została oparta na decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego wydanej na wniosek P. S.A. z siedzibą w L., podczas gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana na wniosek inwestora S. Sp. Z o.o. w B., będącego inwestorem prywatnym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie przez sąd decyzji organów obu instancji. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem ustalenie odszkodowania objętego zaskarżoną decyzją nastąpiło bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 112 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości polega albo na decyzyjnym całkowitym pozbawieniu prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości) albo na ograniczeniu takiego prawa, o ile cele publiczne na nieruchomości osób trzecich nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez pozbawienie lub ograniczenie uprawnień właścicielskich, a prawa do nieruchomości nie mogą być nabyte w drodze umowy. Przewidziane zatem art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie na takiej nieruchomości, między innymi, przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, jest jednym z rodzajów wywłaszczenia, które nastąpić może jedynie za odszkodowaniem, o czym wprost stanowi art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarzając zasadę objęcia odszkodowaniem również szkód powstałych wskutek zdarzeń, o których mowa między innymi w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazuje, że takie odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, powinno być powiększone o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Tak więc już z ogólnego założenia ustawodawcy, wysokość odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinna obejmować dwa elementy: wartość poniesionych szkód (pieniężne wyrównanie zniszczeń) oraz zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek trwałego usytuowania na niej urządzeń przesyłowych. Treść powyższego przepisu wyraża konstytucyjną zasadę "słusznego" odszkodowania za wywłaszczenie, wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ("wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem"). Słuszne odszkodowanie jest obok celu publicznego, drugą podstawową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia. Odszkodowanie słuszne to odszkodowanie ekwiwalentne do wartości wywłaszczonej nieruchomości, co w odniesieniu do odszkodowań za wywłaszczenie polegające na ograniczeniu uprawnień właścicielskich do gruntu usytuowaniem na nim urządzeń przesyłowych, oznacza odszkodowanie za szkody na gruncie wyrządzone wybudowaniem urządzeń, jak i równowartość ubytku wartości nieruchomości wskutek konieczności znoszenia trwałej obecności urządzeń na gruncie. Tym samym, naprawienie szkody wywołanej skutkami decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbliżone jest do charakteru odszkodowania ustalanego na zasadach kodeksu cywilnego. Szczegółowe zasady określania wartości poniesionych szkód na nieruchomości oraz określania zmniejszenia wartości nieruchomości, o których to elementach odszkodowania mowa w art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarte są w par. 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten w ustępie 1- szym, w jego powiązaniu z ustępem 2 –gim, stanowi, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości uwzględniać należy, rozumiany jako przeznaczenie nieruchomości, stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji (zakończenia inwestycji) a także utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej do dnia zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji (zakończenia inwestycji). W ustępie 3 –cim przepis stanowi zaś, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym oszacowanie szkód w tym ostatnim elemencie, następuje dopiero po wystąpieniu szkody w tym zakresie, co wynika z ustępu 4 omawianego par. 43. Przenosząc opisane wyżej regulacje prawne na grunt niniejszego postępowania, stwierdzić należy bezzasadność zarzutu skarżących objęcia kwotą ustalonego odszkodowania następstw trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskutek zlokalizowania na niej urządzeń przesyłowych wraz ze słupami. W konsekwencji nie doszło do zarzuconego skargą naruszenia prawa materialnego ani poprzez niewłaściwe zastosowanie ani poprzez niewłaściwą interpretację art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz par. 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Konieczność uwzględnienia przy ustalaniu kwoty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości polegające na decyzyjnym ograniczeniu uprawnień właścicielskich, elementu związanego z obniżeniem użyteczności lub wartości nieruchomości wskutek trwałego obciążenia jej urządzeniami do przesyłu energii, wynika z przepisu Konstytucji RP, ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanego z jej upoważnienia rozporządzenia wykonawczego. Wbrew obawom skarżących, nie zostali oni pozbawieni domagania się ustalenia wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, o ile do ustanowienia tego ograniczonego prawa rzeczowego w przyszłości dojdzie. Obecnie obowiązujące przepisy art. 3051 – 3054 Kodeksu cywilnego, pozwalają bowiem obciążyć nieruchomość służebnością przesyłu na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować urządzenia, jak i na rzecz tego przedsiębiorcy, którego własność stanowią urządzenia już wybudowane (vide: brzmienie art. 3051 Kodeksu cywilnego), i pozwalają także na ustalenie odpowiedniego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie służebności przesyłu (vide: art. 3052 kodeksu cywilnego). Wszelkie spory na tle prawa korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe, rozstrzygane być winny w drodze stosownych postepowań cywilnych (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 2014r. w sprawie II CSK 573/13 – Lex nr 1514766 i uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 2013r. podjęta w sprawie III CZP 36/13 – Lex nr 1408479). Na ustalenie kwoty odszkodowania nie mogło mieć wpływu postępowanie w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych skarżących, na których usytuowano urządzenia do przesyłu energii. Z dopuszczonego przez Sąd z urzędu dowodu z akt sprawy II SA/ Bk 436/15 z wcześniejszej skargi A. L. i H. L. na decyzję ostateczną w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, wynika bowiem, że wybudowanie na nieruchomości skarżących urządzeń przesyłowych bezspornie nastąpiło bez uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ta bezsporna okoliczność - jak wynika z tezy wyroku wydanego w sprawie IISA/Bk 254/12 - świadcząca, że doszło do faktycznego wyłączenia użytków rolniczych z produkcji rolniczej, nie pozwala na późniejsze wydanie na wniosek inwestora decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, a z faktycznym wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej wiązać się może tylko odpowiedzialność pieniężna sprawcy wyłączenia. Konsekwencją tego wyroku Sądu jest decyzja Starosty B. z dnia [...] listopada 2015r., której kopię przedłożył skarżący na rozprawie o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntów rolnych skarżących z produkcji rolniczej. Nawet jeżeli ta decyzja nie uzyskała waloru ostateczności, to w świetle bezspornego faktu zakończenia realizacji inwestycji w sierpniu 2011r. (nie podważanego przez strony i obiektywnie potwierdzonego ustaleniami Sądu w sprawie IISA/Bk 254/12), nie można przyjmować, że wydanie decyzji w sprawie wyłączenia mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na treść decyzji o ustaleniu odszkodowania. Ustalone odszkodowanie uwzględnia bowiem faktyczny fakt wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej do którego to wyłączenia doszło na skutek zrealizowania inwestycji. Nie istniały zatem podstawy do wnioskowanego przez skarżących zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Nie można też uznać, że ustalenie odszkodowania nastąpiło przedwcześnie. Odszkodowanie oparte na treści art.128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest następstwem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości a obowiązek jego ustalenia powstaje z momentem zrealizowania inwestycji. Z akt administracyjnych wynika, że sekwencja zdarzeń prawnych poprzedzających wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania objęła: decyzję Wójta Gminy B. Nr [...] z dnia [...] marca 2011r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie budowy napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji: stacja 110 kV B.- nowoprojektowana stacja 110/SN – stacja 110/15 kV H. miedzy innymi na nieruchomości oznaczonej numerami ewidencyjnymi [...], [...] położonej w obrębie W., gmina B., decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] maja 2011r. o ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących do wymienionej nieruchomości dla potrzeb zrealizowania inwestycji celu publicznego, decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2011r. o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej nieruchomości dla potrzeb zrealizowania inwestycji oraz oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] sierpnia 2011r. o zakończeniu robót budowlanych realizowanych na podstawie dwóch decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2011r. [...] i z dnia [...] czerwca 2011r ...]. Wbrew twierdzeniu skarżących akta postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, nie były konieczne dla ustalenia odszkodowania. Z woli ustawodawcy jest ono bowiem skutkiem samego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a takie ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących jest faktem bezspornym. Akta administracyjne oraz akta sądowe w sprawie IISA/Bk 254/12, z których został dopuszczony dowód, nie potwierdzają też słów skarżących, jakoby ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiło na rzecz innego podmiotu niż P. Spółka Akcyjna w L.. W świetle całokształtu materiału dowodowego, zarzuty skarżących są nieprawdziwe. Niezależnie zaś od zarzutów, Sąd stwierdza, że nie znalazł podstaw do podważenia legalności ustalenia odszkodowania od strony formalnej i merytorycznej. Ustalenie odszkodowania oparte zostało na wycenie szkód dokonanej przez uprawnionego rzeczoznawcę i poprzedzone oględzinami nieruchomości, w których czynnie uczestniczyli: skarżący oraz przedstawiciel wykonawcy robót. Do protokołu oględzin opisany został zakres zniszczeń w uprawach, uzgodniony – jak wynika z treści protokołu – przez właścicieli nieruchomości z przedstawicielem wykonawcy robót, a rzeczoznawca przed sporządzeniem operatu dysponował mapami pozwalającymi na dokładne obliczenie powierzchni zniszczeń i zakresu zajęcia nieruchomości. Do operatu szacunkowego skarżący nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń. Mając na uwadze powyższe skargę jako bezzasadną sąd oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)