II SA/Bk 436/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy Drohiczyn na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2024 r. Nr 404.5/E-13/5/2024 w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika p o s t a n a w i a odrzucić sprzeciw . , Gmina Drohiczyn (dalej: "Gmina") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: "Kolegium") z 20 czerwca 2024 r., nr 404.5/E-13/5/2024, uchylającej w całości decyzję Burmistrza Drohiczyna (dalej: "Burmistrz") z 10 maja 2024 r., nr S.4453.6.2023.R.K, odmawiającą przyznania W. R. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – M. R., w zawodzie monter sieci i instalacji sanitarnych i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego odrzucenie wskazując, że został on wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Skuteczne rozpoznanie skargi (sprzeciwu) powinno poprzedzać ustalenie jej dopuszczalności. Sprzeciw może być bowiem niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych (gdy wniósł ją podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej przed sądem administracyjnym) oraz przedmiotowych (gdy brak jest właściwości sądu administracyjnego). Należało zatem ustalić, czy Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, jest podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu od decyzji Kolegium, uchylającej decyzję Burmistrza wydaną w pierwszej instancji. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do treści art. 64b p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (§ 1). W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że w przypadku, gdy skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym, powinna być odrzucona. Chodzi tu o taki podmiot, odnośnie którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, a także wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi (sprzeciwy) wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Podstawą odrzucenia jest wówczas art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 wskazano, że przez pojęcie "jednostki samorządu terytorialnego", a więc gminy, powiatu, województwa, należy rozumieć wspólnotę samorządową (jednostkę o charakterze korporacyjnym) posiadającą osobowość prawną w sferze prawa publicznego i prywatnego, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej na zasadach samodzielności określonej prawem, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, przez swoje organy wyłonione w drodze wyborów i podlegającą nadzorowi państwowemu. Dalej NSA podkreśla, że ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy, ale zadania te wykonywane są przez organy tych jednostek. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego, którą jest Gmina, realizuje swoje zadania w zakresie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika przez organ wykonawczy, tj. Burmistrza, co wynika z treści art. 122 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737). Przepis ten stanowi, że dofinansowanie przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, w drodze decyzji, po stwierdzeniu spełnienia warunków określonych w ust. 1. W pierwszej instancji decyzję wydał Burmistrz, z kolei sprzeciw został wywiedziony przez Gminę, w imieniu której działa tenże Burmistrz. Należy bowiem pamiętać, że gminę w postępowaniu sądowoadministracyjnym reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) – zob. uchwałę 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12. W niniejszym postępowaniu powyższe znajduje potwierdzenie w tym, że to właśnie Burmistrz udzielił pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi do reprezentowania Gminy przed tut. sądem (k. 4). Przyjąć zatem należy, że wskazanie w sprzeciwie jako wnoszącą Gminę jednoznacznie dowodzi, iż sprzeciw wniósł organ pierwszej instancji (Burmistrz). Biorąc pod uwagę powyższe podkreślić należy, że skoro decyzję odmawiającą przyznania W. R. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika wydał Burmistrz, to podmiot ten nie może obecnie skarżyć decyzji wydanej przez "samego siebie" w pierwszej instancji. Spełnione bowiem zostały przesłanki do odrzucenia sprzeciwu sformułowane w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, która podkreśla, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Wówczas podmiot taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest fakt, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Takie stanowisko podtrzymano we wspomnianej wyżej uchwale NSA, tj. sygn. akt I OPS 2/15, której uzasadnienie wskazuje, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. (...) W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." W tym zakresie można także wskazać na inne uchwały i orzeczenia NSA, tj.: uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, a także: postanowienie NSA z 20 kwietnia 2012 r., II FSK 527/12, postanowienie z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11; wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04; postanowienie NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 87/18). Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym stwierdzając zgodność przepisów art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP, Trybunał zwrócił uwagę, że "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania". W świetle okoliczności niniejszej sprawy uznać zatem należy, że przyznanie legitymacji skargowej Gminie w sprawie niniejszej stanowiłoby przyznanie organowi administracji publicznej możliwości występowania w dwóch rolach – tego organu oraz strony postępowania sądowoadministracyjnego, co – jak wynika z powyższych rozważań – jest niedopuszczalne, bowiem ról tych nie można łączyć. Wobec powyższego zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji postanowienia.