II SA/Bk 437/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi A. Ł. i F. Ł. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej piwnicy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] lutego 2013 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej A. Ł. i F. Ł. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania piwnicy na działce o ewid. nr [...], położonej przy ul. K. w A., stanowiącej własność A. Z. W trakcie oględzin w dniu 5 września 2012 r. stwierdzono, że na przedmiotowej działce, zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, istnieje piwnica konstrukcji betonowej (o wym. 3,05 x 6,00 m) z przedsionkiem o konstrukcji drewnianej (wym. 1,40 x 1,20 m). Piwnica jest posadowiona w gruncie do ¾ wysokości, pozostała część znajduje się nad powierzchnią ziemi. Sklepienie jej jest pokryte warstwą ziemi o gr. ok. 25 cm. Piwnica jest użytkowana zgodnie z przeznaczeniem. Obiekt jest usytuowany w odległości 2,00 m od granicy z drogą, 0,20 m od granicy z działką nr 797 oraz 0,30 m od fundamentu budynku mieszkalnego na tej działce (nr 797). W trakcie oględzin właścicielka nie okazała żadnych dokumentów, potwierdzających legalność wykonania przedmiotowej piwnicy. Obecna na oględzinach A. Z. oświadczyła, że piwnica istniała już w latach 60-tych ubiegłego wieku. W dniu 6 września 2012 r. przedłożyła także oświadczenie swojej matki – A. K., która jako żona poprzedniego właściciela działki – H. K., stwierdziła że przedmiotową piwnicę wybudowali rodzice męża (S. i A. K.) w latach 1935/1939. Oświadczyła także, że obiekt ten nie był przebudowywany i istnieje do dziś w takiej samej formie. Pismem z dnia 10 września 2012r. (data otrzymania przez PINB) Państwo Ł. (właściciele działki nr 797) stwierdzili, że przedmiotowa piwnica została wybudowana bezprawnie, bez zgody ówczesnej właścicielki ich działki, podczas jej nieobecności w latach 1940-46 i bez pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze PINB stwierdził, że przedmiotowa piwnica powstała w wyniku dokonania samowoli budowlanej. W związku z tym, oraz z wątpliwościami odnośnie stanu technicznego i planu zagospodarowania terenu, organ l instancji w dniu [...] września 2012 r., postanowieniem nr [...], nakazał A. Z. dostarczenie w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. następujących dokumentów: - zaświadczenia Burmistrza Miasta A. o zgodności wybudowanej piwnicy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (budowa piwnicy). - oceny stanu technicznego przedmiotowej piwnicy, potwierdzającej zdatność do bezpiecznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. W dniu 31 grudnia 2012 r. zobowiązana dostarczyła wymagane dokumenty. Następnie PINB w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję, w której na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nakazał A. Z. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie piwnicy. Od tej decyzji odwołali się A. i F. Ł. i podnieśli, że decyzja została wydana przedwcześnie, przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy i bez uwzględnienia parametrów technicznych. Organ nie uwzględnił ich stanowiska, z którego wynika, że woda, śnieg i mokra ziemia spływająca z dachu piwnicy zalega miedzy ścianami piwnicy i ich domu. Powoduje to zawilgocenie podwalin drewnianych stanowiących fundament domu i gnicie jego bali oraz rozszerzającą się pleśń i zagrzybienie ścian budynku. Odwołujący się zarzucili, że organ zaniechał przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz zaniechał przeprowadzenia dalszych ustaleń, co do wpływu piwnicy na otaczające ją budynki. Organ oparł swoją decyzję jedynie na podstawie oceny technicznej piwnicy, dostarczonej przez inwestora czyli przez osobę zainteresowaną zalegalizowaniem samowoli budowlanej. Nie uwzględnił tego, że jej użytkowanie zagraża bezpieczeństwu i powoduje wyrządzenie niepowetowanej szkody. Odwołujący się wskazali, że PZU S.A. rozpoznając zgłoszenie szkody poinformowało, że gnicie i niszczenie ścian budynku spowodowane jest wieloletnim procesem zawilgocenia. Nadto podnieśli, że z treści planu zagospodarowania przestrzennego wynika iż przedmiotowa działka jest przeznaczona pod zabudowę mieszkalną i mieszkalno – usługową. Jednocześnie plan ten adaptuje istniejąca zabudowę, zdaniem odwołujących się, nie jest to jednak równoznaczne z adaptowaniem istniejącej piwnicy, która nie ma charakteru zabudowy mieszkalnej i mieszkalno – usługowej. Tym bardziej, że nie spełnia ona wymogów techniczno – budowlanych, a w szczególności § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancyjne. W uzasadnieniu podał, że w przypadkach samowoli budowlanej powstałej przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, do doprowadzenia do zgodności z prawem stosuje się przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W związku z tym, PINB, mając wątpliwości odnośnie stanu technicznego budynku, nałożył na podstawie art. 56 ww. ustawy, m.in. obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Przedłożona przez właścicielkę ocena techniczna świadczy o tym, że stan techniczny piwnicy jest dobry, elementy konstrukcyjne nie mają uszkodzeń, wpływających na bezpieczeństwo konstrukcji. W jej treści znajduje się następujące stwierdzenie: "Piwnica wybudowana na działce nr ewid. [...] w A. przy ulicy K. nadaje się do bezpiecznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem". W ocenie tej autor zalecił także zamontowanie od strony skarżących rury betonowej o średnicy 15 cm w celu odprowadzenia wód opadowych. Właścicielka przedmiotowej posesji, w dniu 25 stycznia 2013 r., złożyła w organie l instancji oświadczenie, w którym zobowiązała się do wykonania ww. odprowadzenia wód w terminie do końca maja 2013 r. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego, nie ma przeciwwskazań do zalegalizowania obiektu. Jednakże PINB skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 42 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. i nakazał inwestorce uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej piwnicy. Wówczas (w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie) organ sprawdzi wykonanie zobowiązania. Odnosząc się do zarzutów organ podał, że biorąc, pod uwagę bezpieczeństwo użytkowania przedmiotowej piwnicy, nałożono na inwestorkę obowiązek przedłożenia pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają rozbiórce gdy odpowiedni organ stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i nie ma innych możliwości usunięcia tego niebezpieczeństwa lub ww. "pogorszenia warunków" i podniósł, że w niniejszym przypadku obiekt istnieje od szeregu lat i nikt wcześniej nie zgłaszał, że powoduje jakiekolwiek niebezpieczeństwo lub pogorszenie warunków zdrowotnych, czy użytkowych dla otoczenia. Fakt, zaś, niespełniania wymogów warunków technicznych nie stanowi o konieczności wydania nakazu rozbiórki budynku. Zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza Miasta A. z dnia 8 października 2012 r. przedmiotowa piwnica "nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, nie ma podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki rozpatrywanego obiektu. Wskazano, że przedłożona przez właścicielkę przedmiotowej piwnicy, ocena miała na celu jedynie ocenienie faktycznego stanu technicznego rozpatrywanego obiektu. Badanie zgodności z przepisami należy, zaś do właściwości organów nadzoru budowlanego. Końcowo podano, że odnośnie szkód w budynku odwołujących się, organ l instancji rozważy wszczęcie postępowania w przedmiocie stanu technicznego tego budynku. Nadmieniono, że do starych samowoli budowlanych nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002 r., na które powołują się skarżący. W kwestii odszkodowania z tytułu poniesionych szkód organem właściwym do jej rozpatrywania jest sąd cywilny. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli A. i F. Ł. i zarzucili naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 40 i art. 42 ust. 1 i 2 oraz 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Wskazując na te naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podali, że od początku postępowania zmierzali do wykazania iż przedmiotowa piwnica wybudowana została nielegalnie i w związku z tym powinna być dokonana jej rozbiórka. W ocenie skarżących przedłożona opinia powinna uwzględniać przede wszystkim w jaki sposób piwnica oddziaływuje na ich dom, czy nie powoduje trwałych uszkodzeń fundamentów i innych negatywnych skutków. Podnieśli, że zamontowanie rury betonowej w celu odprowadzania wód opadowych w żadnym stopniu nie zabezpiecza fundamentu ich domu i opartej na tym fundamencie ściany. Podnieśli, że lokalizacja piwnicy powoduje niebezpieczeństwo dla ich mienia. Nadzór budowlany powinien przede wszystkim mieć na uwadze, czy istnieje zagrożenie opisane w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, a następnie czy jest możliwym usunięcie tych zagrożeń bez rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. W ocenie skarżących nakazanie uzyskania przez inwestorkę pozwolenia na użytkowanie piwnicy jest zabiegiem pozornym i stanowi ominięcie art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Uzyskanie takiego pozwolenia jest bezprzedmiotowe, albowiem nie usuwa występujących zagrożeń. Organ w odpowiedzi na skargę na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja organu nadzoru budowlanego wydana w przedmiocie zobowiązania inwestorki do uzyskania pozwolenia na użytkowanie piwnicy. W sprawie poza sporem pozostaje to, że piwnica została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Bezsporne jest również i to, że piwnica została wybudowana w latach 40 – tych XX wieku. Z uwagi na datę realizacji inwestycji organy rozstrzygające sprawę zasadnie przyjęły, że wobec brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 106, poz. 1126) należy do tej inwestycji stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229, ze zm.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., uchylając jednocześnie poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. W ustępie 1 tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ustępie 2 wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Dotyczy on wyłączenia stosowania prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. i zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą. Stan faktyczny dotyczący budowy przedmiotowej piwnicy (została on wybudowana przed 1995 r. w ramach samowi budowlanej) wypełnia hipotezę art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Według art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce , gdy stwierdzone zostanie, że obiekt ten lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę ( pkt 1) lub powoduje a w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Przepis art. 40 tej ustawy przewiduje, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy organ wyda właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą dokonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia tegoż obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z kolei według art. 42 ust. 1 ustawy inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian i przeróbek dopiero po uzyskaniu pozwolenia na jego użytkowanie. Przepis art. 42 ust. 3 ustawy stanowi, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności obiektu do użytku. Z brzmienia tych przepisów wynika, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt wykonano z naruszeniem przepisów prawa, najpierw należało rozważyć, czy nie zachodzą wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przesłanki do orzeczenia jego rozbiórki a dopiero po wykluczeniu ich istnienia podejmować czynności legalizacyjne, przewidziane w art. 40 ustawy, których celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem, poprzez wydanie nakazu dokonania zmian i przeróbek. Dla ustalenia, czy obiekt wymaga zmian i przeróbek niezbędne może okazać się przedłożenie informacji, dokumentów lub ekspertyz. Do ich żądania uprawniał organ art. 56 ustawy, stanowiący odpowiednik art. 81 c Prawa budowlanego z 1994 r. Jeżeli poczynione na ich podstawie ustalenia prowadzą do wniosku, iż obiekt wymaga zmian lub przeróbek, wówczas organ wydaje nakaz ich dokonania. Ich zrealizowanie uprawnia zobowiązanych do wystąpienia o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego po pierwsze winieni ocenić, czy nie zachodziły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki spornej piwnicy, w przypadku odpowiedzi negatywnej wydać nakaz dokonania zmian lub przeróbek - po uzyskaniu niezbędnej dokumentacji i ekspertyz. Wobec brzmienia art. 42 ust. 1 ustawy z 1974 r. pozwolenie na użytkowanie lub odmowa wydania takiego pozwolenia można wydać tylko w razie uprzedniego wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej dokonanie zmian lub przeróbek. Decyzja wydana w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. jest decyzją samoistną, czyli stanowi samodzielny tytuł do wykonania nakazanych zmian lub przeróbek. Zobowiązany jest zatem zwolniony od obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia np. na rozbiórkę części obiektu budowlanego (por. wyrok wsa w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2009 r., II SA/Rz 555/08, lex nr 536806). Wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych jego elementów, usunięciu niewłaściwie wykonanych urządzeń i przebudowie prowadzącej do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów obowiązującego prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych (tak wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., II OSK 775/05, lex nr 194014 ). Rozbiórka niektórych elementów, czy przebudowa może zaś zmierzać do zapewnienia zgodności z przepisami chroniącymi interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podać należy, że organ nadzoru budowlanego wykluczył zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy. Jednocześnie jednak ograniczył się do zobowiązania inwestorki do przedłożenia, w trybie art. 56 ustawy, opinii technicznej piwnicy, potwierdzającej zdatność jej do bezpiecznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Poza wszelkimi ustaleniami, pozostała kwestia usytuowania piwnicy w relacji do działki skarżących i konsekwencje tego usytuowania piwnicy dla budynku mieszkalnego skarżących. W tym zakresie organy nie rozważyły zasadności nałożenia na inwestrkę obowiązku wykowania ewentualnych zmian lub przeróbek przez wydanie decyzji w trybie art. 40 ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego rozważą konieczność wydania decyzji w trybie art. 40 ustawy. Tym bardziej, że skarżący konsekwentnie w trakcie całego postępowania podnosili zarzuty dotyczące negatywnego wpływu usytuowania piwnicy na ich budynek mieszkalny. Postępowanie dotyczące pozwolenia na użytkowanie nie jest właściwym trybem do sprawdzenia wykonania przez inwestorkę czy wykonała ona zaproponowane przez siebie rozwiązanie odprowadzania wód. To organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie zakresu ewentualnych zmian lub przeróbek. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy.