II SA/Bk 438/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska - Nazarczyk, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi A. G. na niewykonanie wyroku z 04 marca 2010 r. w sprawie II SA/Bk 648/09 ze skargi A. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. II SA/Bk 438/10 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadził dwa postępowania legalizacyjne dotyczące robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] w Z. Dotyczyły one wykonania przez L. C. – syna właścicielki działek J. C., utwardzenia terenu i schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego. W postępowaniu dotyczącym wykonania utwardzenia terenu organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych mających doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W tym samym rozstrzygnięciu organ odmówił wydania decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji wskazano jako bezsporny fakt wykonania robót budowlanych przed upływem 30 dni od dokonanego zgłoszenia, co uzasadniało wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W trakcie postępowania postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej robót, uwzględniających ich wpływ na działki sąsiednie. Przedmiotowy obowiązek został wykonany. Jak wskazał organ, z analizy dokumentacji wynika, że utwardzenie gruntu na części działek budowlanych można użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem, jest ono zgodne z wymaganiami technicznymi stawianymi tego typu obiektom oraz znajduje się w dobrym stanie technicznym. Z uwagi jednak na możliwe prawdopodobieństwo spływu wód na działki sąsiednie zalecono dokonanie zabezpieczeń poprzez wykonanie betonowych cokołów jak w sentencji decyzji. Wywiedziono, że niewielka część terenu pomiędzy wykonanym chodnikiem a ogrodzeniem pomiędzy działkami nr [...] i [...] posiada spadek w kierunku działki nr [...], a cokół ogrodzenia (na długości około 17 metrów) znajduje się na poziomie terenu działki nr [...]. Wobec tego istnieje możliwość spływu niewielkiej ilości wód opadowych na działkę nr [...], której rzędna przy ogrodzeniu jest niższa o około 30 cm. Odnośnie pkt 3 decyzji wskazano, że wody opadowe z terenu utwardzonego odprowadzane są poprzez odwodnienia liniowe do studzienki kanalizacji sanitarnej znajdującej się na działce nr [...], a nie jak stwierdzono w "Inwentaryzacji i ocenie technicznej wykonanych robót" do kanalizacji ogólnospławnej, bowiem takiej na tym terenie nie ma. Odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji sanitarnej jest zabronione. Istnieje natomiast techniczna możliwość podłączenia spływu do kanalizacji deszczowej po spełnieniu warunków określonych stosownymi przepisami. Od decyzji odwołanie złożyły H. G. oraz A. G. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie w części dotyczącej odmowy wydania decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego, a w pozostałej części utrzymał je w mocy. W postępowaniu drugoinstancyjnym dokonano ustaleń faktycznych identycznych jak w pierwszej instancji, w szczególności w zakresie nieskuteczności zgłoszenia i konieczności wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Oceniono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentacji. Jednak w ocenie organu odwoławczego, wydając zaskarżoną decyzję, organ l instancji zbytnio rozszerzył jej zakres, gdyż orzekł o odmowie wydania decyzji o przywróceniu do stanu poprzedniego, co było zbędne. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego takie naruszenie prawa mogło być skorygowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Wyżej wymieniony organ uznał za bezzasadne zarzuty H. G. dotyczące obrazy przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 77 Kpa. Wskazał, że stronom zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy, składały wnioski i pisma, a materiał dowodowy został zebrany rzetelnie. Również zasadnie nałożono na inwestora przedmiotowe obowiązki, których wykonanie pozwoli doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Wskazano również, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o przeprowadzenie oględzin z udziałem biegłego, gdyż nie zachodzą wątpliwości dotyczące stanu faktycznego. Odnośnie zarzutów z odwołania A. G. to w ocenie organu również nie zasługiwały one na uwzględnienie. Za nietrafny uznano zarzut niewłaściwej kwalifikacji prawnej robót budowlanych oraz nie podzielono uwag dotyczących rozszerzenia zakresu nakazanych inwestorowi robót budowlanych, gdyż nie jest to konieczne do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem Powyższą decyzję zaskarżyła do sądu administracyjnego A. G. Wyrokiem z 04 marca 2010 r. w sprawie II SA/Bk 648/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt drugi decyzji PINB z [...] czerwca 2009 r. Sąd ocenił jako bezsporny fakt prowadzenia robót budowlanych przy utwardzeniu powierzchni gruntu w ramach samowoli budowlanej (przed upływem 30 dni od dokonania zgłoszenia), co zobowiązywało organy do wdrożenia postępowania naprawczego z art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Zdaniem sądu organy nadzoru budowlanego nie dokonały ustaleń faktycznych, które pozwalałyby jednoznacznie ocenić czy nakaz wykonania robót budowlanych określonych w pkt 2 decyzji polegających na wykonaniu cokołu betonowego o długości 17 m wzdłuż granicy z działką oznaczoną nr [...] istotnie doprowadzi roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu uniemożliwiającego odpływ wód z działki inwestora na działkę nr [...]. Jak wskazał sąd, tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą więc organu było ustalenie czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i nałożenie ich w takim zakresie, aby tę niezgodność z prawem wyeliminować. Z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W ocenie sądu nakazanie przez organ nadzoru budowlanego wykonania cokołu betonowego wzdłuż działki nr [...] jedynie na długości 17 m nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a przede wszystkim w treści wykonanej inwentaryzacji i oceny technicznej. Jest ona wewnętrznie niespójna a przez to nieczytelna. Wskazano, że " o ile z jej wniosków końcowych wynika, że należy wykonać cokół ogrodzenia z działką nr [...], to już z jej uzasadnienia wynika, że faktycznie [...] zaleca się wykonanie betonowego cokołu ogrodzenia tych działek w całości". Organy wątpliwości tych nie wyjaśniły a nadto nakazując wykonanie cokołu jedynie na długości 17 m nie uzasadniły swojego stanowiska w sposób odpowiadający wymaganiom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim nie wykazały, że cokół o takiej właśnie długości zablokuje przepływ wód opadowych pomiędzy działkami. W ten sposób nie odniesiono się również do zarzutów A. G. dotyczących bezzasadności nakazania wykonania cokołu tylko na długości 17 m. Formułując wytyczne sąd polecił przeprowadzić postępowanie wyjaśniające oraz uzasadnić swoje stanowisko w taki sposób, aby zostały wyeliminowane jakiekolwiek wątpliwości odnośnie tego, czy cokół betonowy o długości 17 m stanowi dostateczne zabezpieczenie przed odpływem wód opadowych z działek inwestora na działkę nr [...]. Gdyby okazało się, że rozwiązanie to nie jest dostateczne, polecono organowi zobowiązać inwestora do wykonania innych, odpowiednich robót budowlanych. W dniu 28 maja 2010 r. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pismo zatytułowane "Zawiadomienie o naruszeniu wyroku II SA/Bk 648/09", które organ potraktował jak skargę i wraz z odpowiedzią na nią przesłał do WSA. Pismo faktycznie było adresowane do WSA w Białymstoku i kierowane za pośrednictwem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca wskazała, że jej zdaniem inwestor nie stosuje się do zaleceń sądu, dlatego domaga się wyłączenia od rozpoznawania sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wywodziła, że chodzi jej o wykonanie poleceń sądu ze sprawy II SA/Bk 648/09 poprzez wykonanie odprowadzenia wody do dołu chłonnego wraz z wykonaniem drenażu wzdłuż betonowego płotu oraz wykonania zabezpieczeń przed systematycznym nawadnianiem jej nieruchomości na narożu i doprowadzeniem do pękania ścian z uwagi na podmywanie gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem sądu wpłynęły do organu 21 maja 2010 r., zatem do 21 czerwca 2010 r. miał on czas na załatwienie sprawy. Wskazano również, że w dniu 07 września 2009 r. strona wniosła o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2009 r. w trybie art. 155 kpa. To postępowanie zakończyło się decyzją umarzającą z [...] czerwca 2010 r. i do czasu, kiedy stanie się ona ostateczna, brak było uzasadnienia dla zakończenia sprawy legalizacji, o czym poinformowano strony zawiadomieniem z 23 czerwca 2010 r. Pismem z 23 lipca 2010 r. skarżąca wskazała, że wyrok II SA/Bk 648/09 jej zdaniem nadal nie jest wykonywany, inwestor nadal nawozi ziemię, a jego działania noszą cechy bezprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Pismo stanowiące skargę zostało zatytułowane "Zawiadomienie o naruszeniu wyroku II SA/Bk 648/09". Strona wskazała, że organy nadzoru budowlanego nie respektują stanowiska sądu zawartego w uzasadnieniu wymienionego wyroku i nie interweniują na działce sąsiada, mimo kontynuowania przez niego bezprawnych robót budowlanych. Z uwagi na nieprecyzyjność sformułowań powyższego pisma odebrano od strony na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. oświadczenie, w którym wskazała jednoznacznie, że stanowi ono skargę na niewykonanie wyroku w sprawie II SA/Bk 648/09 przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Skarżąca wniosła również o wymierzenie temu organowi grzywny, bowiem po uchyleniu przez sąd jego decyzji w wymienionej wyżej sprawie sądowej – nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia organowi grzywny. Z przywołanego przepisu wynika, że warunkiem formalnym złożenia skargi na niewykonanie wyroku, a więc warunkiem umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie przez sąd, jest m.in. uprzednie (przed jej złożeniem), pisemne wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wskazać jednak trzeba, że termin na złożenie przedmiotowego wezwania nie jest dowolny. Wymagane jest, aby przed jego złożeniem doszło do uprawomocnienia się wyroku (i tym samym uzyskania przez wyrok przymiotu wykonalności). Następnie, prawomocny już wyrok, jest przesyłany organowi wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy i dopiero od daty otrzymania przez organ tych dokumentów zaczyna biec termin do jego wykonania (załatwienia sprawy). Wynika to wprost z treści art. 286 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zatem warunkiem prawidłowego wezwania organu do wykonania wyroku jest jego złożenie nie wcześniej niż po otrzymaniu przez organ orzeczenia sądowego wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie wezwanie nie może nastąpić później niż data złożenia skargi (vide wyrok NSA z 26.02.2008 r., I OSK 1529/07, Lex nr 453494). Wezwanie skierowane w innym czasie jest albo przedwczesne (gdy nastąpi przed doręczeniem organowi prawomocnego wyroku), albo spóźnione (gdy nastąpi po wniesieniu skargi) i nie wywiera skutku, o którym mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. Natomiast nie ma znaczenia, czy wezwanie zostało doręczone organowi przed upływem terminu, jaki ma on na załatwienie sprawy zgodnie z art. 35 Kpa, czy też dopiero po upływie tego terminu. Ponadto wezwanie powinno być pisemne, bowiem tego wymaga powołany wyżej przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. oraz powinno być skierowane do organu, któremu zarzuca się niewykonywanie wyroku. Brak wezwania, ewentualnie jego złożenie przed doręczeniem organowi wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności lub po wniesieniu skargi, skutkuje odrzuceniem skargi na niewykonanie wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (vide B. Dauter i inni "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Lex 2009, teza 9 do art. 154 p.p.s.a.). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrok z 04 marca 2010 r. w sprawie II SA/Bk 648/09 ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami administracyjnymi doręczono organowi 21 maja 2010 r. (vide prezentata organu - k. 107 akt adm. II instancji). Zatem od tej daty należało liczyć organowi termin na załatwienie sprawy według art. 35 Kpa i dopiero po wskazanej dacie skarżąca mogła pisemnie wezwać organ do wykonania wyroku. Przedmiotowe wezwanie mogło nastąpić najpóźniej do dnia wniesienia skargi (co nastąpiło 28 maja 2010 r.), bowiem, jak wyżej wskazywano, przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby wezwanie poprzedzało tę czynność. Analiza akt administracyjnych II instancji, jak również kserokopii i dokumentów przedłożonych przez skarżącą w postępowaniu przed sądem, w tym po zobowiązaniu jej przez sąd do wykazania, że wzywała organ do wykonania wyroku, uprawnia do wniosku, że skargi nie poprzedziło prawidłowe, pisemne wezwanie zgodne z art. 154 § 1 p.p.s.a. W szczególności wymogów takiego wezwania nie spełniają następujące pisma: - "Zawiadomienie o naruszeniu wyroku II SA/Bk 648/09" z 22 kwietnia 2010 r. (data wpływu do organu 16 kwietnia 2010 r.), bowiem jest ono kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy skarżąca (jak stwierdziła na rozprawie w dniu 14 października 2010 r.) w niniejszym postępowaniu kwestionuje niewykonywanie wyroku przez Inspektora Wojewódzkiego, a ponadto pismo wpłynęło do organu przed dniem 21 maja 2010 r. (k. 50), - "Uzupełnienie do zawiadomienia" z 14 czerwca 2010 r. (data wpływu do organu 18 czerwca 2010 r.), bowiem pochodzi z daty przypadającej po wniesieniu skargi (k. 51), - zawiadomienie z 16 kwietnia 2010 r. (z tą samą datą wpływ do organu), bowiem również pochodzi z daty przypadającej po wniesieniu skargi (k. 103). Jak wyżej wspomniano, przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby wezwanie do wykonania wyroku miało charakter pisemny. Dlatego nie może również stanowić prawidłowego wezwania ustna, telefoniczna skarga złożona właściwemu organowi przez skarżącą, wymieniona w piśmie organu z 01 lipca 2010 r. (k. 109). Sąd ocenił, że wymogów prawidłowego wezwania nie spełnia także "Zażalenie na postanowienie PINB [...] z dn. [...].05.2009 r." (k. 119). Jak wynika ze znajdującej się na nim daty – 25 maja 2010 r. oraz z daty zwrotnego potwierdzenia nadania – 27 maja 2010 r., które, zdaniem skarżącej, dotyczy tego zażalenia (k. 120), zostało ono wniesione w dacie, w której mogło nastąpić prawidłowe wezwanie organu do wykonania wyroku. Jednak treść tego pisma, zwłaszcza wskazanie konkretnego, kwestionowanego w nim orzeczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2009 r. oraz stwierdzenie "W trybie odwoławczym zaskarżam zatem niniejsze postanowienie" świadczą o tym, że nie ma ono charakteru wezwania do wykonania wyroku w sprawie II SA/Bk 648/09, a jest zażaleniem, którego przedmiotem jest wskazane w treści orzeczenie organu I instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego występuje w tym piśmie nie jako organ, który strona wzywa do wykonania wyroku na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., ale jako organ właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia w postępowaniu instancyjnym. Również inne, liczne, niewymienione wyżej pisma przedłożone przez stronę nie spełniają wymogów prawidłowego wezwania, bowiem pochodzą z dat przypadających po dniu wniesienia skargi np. pismo zatytułowane "Zawiadomienie o naruszeniu powagi sądu i wyroku sądu II SA/Bk 648/09" z datą wpływu do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. 27 lipca 2010 r. (k. 114) lub też dotyczą kwestii związanych z innym, toczącym się równolegle postępowaniem w trybie art. 155 Kpa (np. pismo k. 69). Reasumując stwierdzić trzeba, że złożenie przez skarżącą na podstawie art. 154 §1 p.p.s.a. skargi na niewykonanie wyroku bez uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy – czyni skargę niedopuszczalną i zobowiązuje sąd do jej odrzucenia. Jednocześnie z uwagi na procesowe zakończenie postępowania, sąd nie mógł merytorycznie ustosunkować się do stanowiska skarżącej w kwestii legalności działania czy też braku działania organów nadzoru budowlanego. Na marginesie wskazać trzeba, że ustawa p.p.s.a. nie ogranicza skargi na niewykonanie wyroku żadnym terminem. Zatem wniesienie przedmiotowej skargi może nastąpić w każdym czasie po doręczeniu organowi wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności i po wezwaniu do jego wykonania, nie później jednak niż do dnia załatwienia sprawy przez organ. Dlatego niniejsze odrzucenie skargi nie wyklucza możliwości jej ponownego złożenia z zachowaniem warunków formalnych, których nie dopełniono w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 wymienionej ustawy orzeczono o zwrocie na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi.