II SA/Bk 44/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. W. i M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] września 2011 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego G. W. kwotę 257,00 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...], P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z [...] września 2011 r., nr [...], nakazującą Panu G. W. i Panu M. W. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego w B. P. przy ul. C. [...], polegającej na przedłużeniu elementów więźby dachowej wraz z pokryciem dachu oraz wymurowaniu słupów podpierających okap dachu od strony działki nr geod. [...], należącej do Pana P. S. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że podczas oględzin przeprowadzonych [...] marca 2010 r. ustalono, że w ww. budynku wykonane zostały roboty budowlane, polegające na przedłużeniu okapów dachu, wymianie pokrycia dachowego oraz przemurowaniu kominów. Dodatkowo od strony działki nr geod. [...] wymurowano dwa słupy, na których oparty został przedłużony okap dachu. Ustalono, że ww. roboty budowlane zostały wykonane w 2008 r. bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przedłużenie okapu dachu w stronę działki nr [...] i wymurowanie podpierających go słupów zostało zakwalifikowane przez organ I instancji jako rozbudowa budynku mieszkalnego. Postanowieniem z [...] maja 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P., na podstawie art. 48 ust 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał Panu G.i W. i Panu M. W. roboty budowlane związane z wyżej opisaną rozbudową budynku mieszkalnego oraz zobowiązał ich do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania tej inwestycji. Wobec braku przedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, decyzją z [...] września 2011 r., nr [...], organ nakazał G. W. i M. W. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Odwołanie od tej decyzji złożył Pan M. W., wskazując, że błędnie zakwalifikowano wykonane roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego, gdyż w rzeczywistości przeprowadzono jedynie remont obiektu, a ponadto słupy zostały wybudowane w miejsce dotychczasowych słupów drewnianych. Nie podzielając zarzutów odwołania, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie godząc się z decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Pan G. W. i Pan M. W. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dwie skargi, w których wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Działający przez pełnomocnika Pan G. W. zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie przepisów: - art. 28 k.p.a. oraz art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), polegające na uznaniu za stronę postępowania M. W., określeniu jako stronę postępowania podmiotu zbiorowego "G. W. i M. W." i ograniczeniu do M. W. doręczania przez organ korespondencji w sprawie, w tym skażonych decyzji, a tym samym pozbawienie go jako strony postępowania możliwości czynnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu; - art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a, poprzez brak jakiegokolwiek współdziałania organu ze Skarżącym jako stroną postępowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, pozbawiając skarżącego możliwości zajęcia stanowiska - Skarżący nie został przez organ poinformowany o przeprowadzanych oględzinach, nie był informowany o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, nie doręczono mu skarżonych decyzji; Z kolei Pan M. W.zarzucił przedmiotowej decyzji: - uznanie go za stronę postępowania i doręczanie wyłącznie jemu korespondencji w sprawie oraz pozbawienie Pana G. W. możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu; - naruszenie art. 8 i 9 k.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek współdziałania organu ze stroną postępowania przy rozstrzygnięciu sprawy, odmawiając Panu G. W. zajęcia stanowiska, braku poinformowania go o przeprowadzonych oględzinach, o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i braku doręczenia skarżonych decyzji. Dodatkowo Skarżący wskazał, że błędnie zakwalifikowano wykonane roboty budowlane jako rozbudowę budynku mieszkalnego, gdyż w rzeczywistości przeprowadzono jedynie remont obiektu, który polegał na wymianie dachu, przebudowie istniejących elementów więźby dachowej w celu wzmocnienia ich nośności, przebudowie kominów i wymurowaniu słupów z cegły ceramicznej podpierających konstrukcję okapu, przy czym słupy te zostały wybudowane w miejsce dotychczasowych słupów drewnianych. W odpowiedzi na obie skargi P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił, iż działka o nr geod. [...] w B. P. przy ul. C. [...], a co za tym idzie również budynek mieszkalny, w którym dokonano przedmiotowej rozbudowy, był współwłasnością rodziców Pana M. W. - Państwa L. i G. W. W dniu [...] grudnia 2003r. Pani L. W. zmarła i chociaż Pan M. W. formalnie nie nabył po niej spadku, to zgodnie z przepisami o dziedziczeniu ustawowym jest on potencjalnym następcą prawnym Pani L. W. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane były nie tylko dopuścić go do prowadzonego postępowania w charakterze strony, ale także traktować go jako współwłaściciela nieruchomości i nakładać na niego obowiązki określone w ustawie - Prawo budowlane. Wyjaśniono też, że organy obu instancji kierowały pisma do obu Skarżących, co zostało udokumentowane w aktach sprawy. We wszystkich przypadkach doręczenie nastąpiło zgodnie z przepisami k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skargi należało uwzględnić, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są trafne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie podzielił zarzutu, iż zakres wykonanych prac był tego rodzaju, że nie wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie należy zgodzić się z organami, że w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych, w wyniku których następuje zwiększenie dotychczasowej powierzchni zabudowy i kubatury obiektu budowlanego należy traktować jako rozbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa zaś wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 i art. 29 -31). Celem wykazania, że przedmiotowe prace miały taki charakter, nie zaś tylko remontu, organy przeprowadziły postępowanie dowodowe i swoje twierdzenia oparły o kopię mapy zasadniczej z 2006 r., na której brak jest naniesionych słupów drewnianych, zdjęcie sprzed rozbudowy wykonane od strony działki [...], na których brak jest takich słupów. Wskazuje na to także oświadczenie Pana P. S., który stwierdził, że wcześniej słupy nie istniały. Prawidłowo też oceniły organy, że wybudowanie takich słupów wcześniej byłoby niecelowe, gdyż budynek nie posiadał okapu w kształcie obecnym, a w związku z tym "słupy te nie miałyby czego podpierać". Wreszcie prawidłowo organy wskazały, że część budynku powstałą wskutek dokonanej rozbudowy należy uznać za podcień, który to, w myśl §3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tego typu podcienie wlicza się do kubatury brutto budynku. W ten sposób – wbrew twierdzeniu Skarżącego M. W. - w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych kubatura budynku mieszkalnego, jak też jego powierzchnia uległy zmianie, co z kolei zobowiązywało Skarżących do uzyskania stosownego pozwolenia. Powyższe dało organom podstawę do zastosowania procedury legalizacyjnej, przewidzianej art. 48 ust. 1 - 5 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tą regulacją prawną, w przypadku obiektu budowlanego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nakazuje jego rozbiórkę. Jeśli jednak taka budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - wówczas właściwy organ ustala w postanowieniu wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów celem legalizacji budowy. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wymagań określonych w postanowieniu, organ nakazuje rozbiórkę. W przedmiotowej sprawie organ przeprowadził opisaną powyżej procedurę. Postanowieniem z [...] maja 2011 r. wezwał do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku jednorodzinnego oraz do przedstawienia w terminie do [...] lipca 2011 r. zaświadczenia burmistrza o zgodności rozbudowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 (k. 57 akt administracyjnych). Wobec tego, że Skarżący w wyznaczonym terminie nie dokonali czynności wskazanych w tym postanowieniu, organ wydał decyzję nakazującą im rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Sąd nie dopatrzył się też błędów w doręczaniu korespondencji Panu G. W.. Wprawdzie była ona odbierana przez Pana M. W., jednak miało to miejsce w ramach przewidzianej w przepisach k.p.a. procedury doręczenia zastępczego, która pozwala skutecznie doręczać pisma w tym postępowaniu dorosłemu domownikowi, który podejmie się oddania pisma domownikowi. W niniejszej sprawie nic nie wskazuje na to, aby doszło do naruszenia tej procedury. Natomiast przyczyną uchylenia decyzji obu organów jest uznanie przez organy, że stroną tego postępowania i co za tym idzie adresatem obowiązków wynikających z wydanej decyzji jest Pan M. W. Powołany przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane nie reguluje, kto powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej, ani kto jest stroną postępowania w takiej sprawie. Skoro jednak przedmiotem tego postępowania jest legalizacja samowoli budowlanej, a więc m.in. sytuacja, gdy obiekt budowlany zostanie wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, to odpowiednie zastosowanie znajduje tu art. 28 ust. 2 powołanej ustawy, który wskazuje strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W myśl tego przepisu, stronami takiego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organy potraktowały jako stronę przedmiotowego postępowania, oprócz Pana G. W., także Pana M. W., przyjmując, że jest on potencjalnym następcą prawnym nieżyjącej właścicielki nieruchomości – Pani L. W., i na tej podstawie uznały, że powinien być potraktowany jak współwłaściciel tej nieruchomości. Takie działanie organów nie znajduje jednak podstawy prawnej. W myśl art. 922 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.), prawa i obowiązki zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób, zgodnie z przepisami tego kodeksu. Jednak zgodnie z art. 1025 §2 k.c., domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. W sprawie niniejszej nie miało miejsce stwierdzenie nabycia spadku po Pani L. W., jak też brak jest poświadczenia dziedziczenia. W doktrynie i orzecznictwie istnieje zgoda, co do tego, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz wyłącznie do sądów powszechnych (E. Niezbecka [w:] A. Kidyba (red. ), Komentarz do art. 922 Kodeksu cywilnego – Kodeks cywilny. Komentarz. Tom IV. Spadki, opubl. w LEX); wyrok NSA z 16 stycznia 2002r., I SA 1421/00, ONSA 2/2003, poz. 61). W tej sytuacji należy stwierdzić, że skarżona decyzja nie zawiera dostatecznego uzasadnienia do objęcia obowiązkiem rozbiórki Pana M. W. Zwraca uwagę fakt, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji dwukrotnie podejmował próbę ustalenia kręgu spadkobierców nieżyjącej współwłaścicielki. Wniosek organu o stwierdzenie nabycia spadku po L. W., jak też wniosek o ustanowienie kuratora masy spadkowej, zostały jednak odrzucone postanowieniami Sądu Rejonowego w B. P. z [...] stycznia 2011 r. ([...]) oraz z [...] lutego 2011 r. ([...]). W obu tych postanowieniach Sąd Rejonowy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiada zdolności sądowej w tych sprawach, gdyż żaden przepis nie nadaje mu osobowości prawnej ani zdolności prawnej, a przez to nie może uzyskać zdolności sądowej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiada zdolności sądowej, który to pogląd wyraził Sąd Rejonowy w B. P., nie wyklucza możliwości skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Wymaga to jednak prawidłowego oznaczenia wnioskodawcy. W tym zakresie należy organowi zwrócić uwagę, że państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, jako statio fisci, działa w ramach swych zadań w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Niezależnie jednak od tego, czy organom uda się ostatecznie zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej L. W. i w ten sposób ustalić wszystkich obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, należy zwrócić uwagę, że powołany wcześniej art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jako stronę postępowania wymienia obok właściciela, również inwestora czy zarządcę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organy nie prowadziły w niniejszej sprawie postępowania w kierunku ustalenia, czy Panu M. W. można przypisać status inwestora lub zarządcy tej nieruchomości. Brak wyjaśnienia tych okoliczności skutkuje naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mają powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy uwzględnią okoliczności przedstawione w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu. W szczególności przeprowadzą postępowanie dowodowe w kierunku możliwości uznania Pana M. W. za stronę postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawa budowlanego, w tym dokonają analizy możliwości skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej L. W. przez właściwy (uprawniony do tego) podmiot. Organy ocenią też, czy Panu M. W. można przypisać status inwestora lub zarządcy tej nieruchomości. W przypadku braku podstaw do uznania Pana M. W. za stronę tego postępowania, organy powinny umorzyć w tej części swoje postępowanie, a decyzje nakazujące rozbiórkę powinny skierować wobec Pana G. W.