II SA/Bk 440/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Katarzyna Luto-Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 kpa, uchyliło w całości decyzję Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy uznania za wspólnotę gruntową nieruchomości położonej we wsi K. gm. K. B. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,09 ha i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. U podstaw tego rozstrzygnięcia legały następujące ustalenia. Postępowanie w sprawie ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową zostało wszczęte na wniosek Sądu Rejonowego w W. M. z dnia 30 listopada 2006 r. przed którym toczy się sprawa o zasiedzenie z wniosku T. K. Po raz pierwszy sprawa ta była rozpoznawana w 2007 r. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Starosta W. odmówił uznania za wspólnotę gruntową tej nieruchomości, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Wskutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty W. Sąd stwierdził uchybienia przepisom art. 7, 8, 15, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa. Wskazał, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ miał na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, przy uwzględnieniu wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących zarówno w odwołaniu jak i w skardze. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji oprócz zebranych wcześniej dowodów w postaci dokumentów archiwalnych znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz przeprowadzonej w styczniu 2007 r. rozprawy administracyjnej pozyskał z Archiwum Państwowego w B. plan ziem szlacheckiej osady K., gminy P., M. powiatu, wykonany na polecenie Ł. Izby Skarbowej w 1890 r. Uzasadniając odmowę uznania przedmiotowej działki za wspólnotę gruntową organ oparł się na w/w dowodach, przedstawiając od 1956 r. poszczególne etapy dotyczące pomiaru i zapisów w dokumentacji geodezyjnej kartograficznej działki nr [...], wykonywane dla celów założenia ewidencji gruntów. Zdaniem organu I instancji z odnalezionego planu wsi K. z 1890 r., wynika, że: - grunty wsi K. nie były przedmiotem scalenia, o czym świadczy notatka w prawym dolnym rogu planu o treści "plan niniejszy opracował w styczniu 1936 r. Mierniczy powiatowej Komisji Klasyfikacyjnej w W. M. L. G."; - układ najważniejszych dróg jest identyczny na mapie z 1890 r. jak i na mapie ewidencyjnej z 1956 r.; - działka siedliskowa na mapie z 1890 r. oznaczona nr 5 obejmuje również działkę oznaczoną aktualnie nr [...], co "świadczy ponad wszelką wątpliwość, że nieruchomość oznaczona nr 33 pochodzi z działki siedliskowej należącej do T. K....". Od decyzji I – instancyjnej odwołali się K. J., K. G., K. Cz., K. J., K. M., K. K., K. A., K. Cz., K. K., T. W., T. I., T. J., T. G., T. A., P. A., G. T., G. M., K. M., K. S., Z. W., Z. Cz., G. H., S. S., S. R., S. N., G. K., K. M., T. H., K. T. Jako odwołujący się wymieniony został również Z. W. , nie złożył on jednak swego podpisu pod odwołaniem. Odwołujący zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 z późn. zm.) poprzez nie uznanie przedmiotowej nieruchomości za wspólnotę gruntową, pomimo że w dacie wejścia w życie tej ustawy pozostawała ona we wspólnym posiadaniu osób uprawnionych; art. 8 ust. 1 w/w ustawy poprzez zamknięcie postępowania administracyjnego i nie rozstrzygnięcie istoty sprawy; 2. przepisów kpa: art. 7 przez nie wyjaśnienie stanu sprawy, art. 8 poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, art. 75 przez nie przeprowadzenie innych dowodów na okoliczność wyjaśnienia sprawy, art. 80 przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności stronniczym uznaniu za wiarygodne tylko zeznań T. K., pomimo że pozostałe dowody podważają ich wiarygodność, art. 107 § 3, że w uzasadnieniu nie wyjaśniono podstawy prawnej, nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Organ odwoławczy uchylił kwestionowaną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, 8, 75 § 1, 77 i 80 i 103 § 3 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że rozpatrując ponownie wniosek mieszkańców wsi K. o uznanie za wspólnotę gruntową działki nr [...] organ I instancji powinien: - dokonać ponownej analizy wszystkich zebranych dokumentów archiwalnych oraz zeznań świadków, - pozyskać stosowne dowody na okoliczność istnienia (czy też braku dokumentów dotyczących tabel likwidacyjnych, tabel nadawczych, czy też innych dokumentów świadczących o istnieniu wspólnoty gruntowej, na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, - zbadać sprawę uwłaszczenia T. K., z uwzględnieniem ewentualnych zapisów (notatek) dotyczących działki nr 33, a także dokumentów z przekazania gospodarstwa K. K., - wyjaśnić faktyczną lokalizację krzyża, - ustosunkować się do zarzucanego przez skarżących naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, póz. 169 ze zm.). Decyzję organu odwoławczego zaskarżył w całości do sądu administracyjnego T. K. i zarzucił: 1. niewłaściwe zastosowania przepisów art. 7, 8. 75 § 1, 77, 80 i 107 § 3 kpa przez uznanie, że w niniejszej sprawie organ administracji nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy a w szczególności Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż organ I - szej instancji oceniając materiał dowodowy wyciągnął wnioski stwarzające wrażenie nie obiektywnych, ponieważ Starosta W. nie podał przyczyn dlaczego uznał za wiarygodny zapis stwierdzający wpis przy działce nr [...] użytkuje T. K. a nie uznał wpisu za osobę władającą "Wspólnota wsi K." nie ustosunkował się do zeznań świadków i sprawy ewentualnego uwłaszczenia działki nr [...] a także posadowienia krzyża. 2. niewłaściwe przyjęcie, iż organ I - szej instancji nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 pkt 4 z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych a w szczególności nie zbadał kto władał przedmiotowy gruntem w dacie wejścia ustawy 3. naruszenie przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 153 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności i twierdzeń nie znajdujących poparcia w materiale dowodowym a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania, których organ nie może wykonać - poprzez zobowiązanie organu I - szej instancji do poszukiwania: - tabel likwidacyjnych z uwłaszczenia chłopów - w których to wyszczególniane były osoby uwłaszczone i zamieszczane tam były wielkości nadanego gruntu oraz prawa do serwitutów. - tabel nadawczych sporządzanych w dobrach rządowych i majoratach w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że wieś K. to wieś szlachecka i na jej terenie nie było aktów nadania ziemi i prawa do serwitutów, wieś nigdy nie należała to dóbr rządowych lub majoratów Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Starosty W. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym w W. M. z dnia [...] października 2006 r. [...] na okoliczność spokojnego władania gruntem. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że w kwestionowanej decyzji została szczegółowo opisana historia zapisów dotyczących działki nr [...] w zgromadzonych dokumentach dowodowych. Wobec niejednoznaczności tych zapisów, gdzie w jednych dokumentach wpisany jest przy działce nr [...] T. K. jako użytkownik, w innych zaś podano wspólnotę jako właściciela między innymi tej działki, sprawa wymaga wnikliwego wyjaśnienia. Tym bardziej, że występuje również rozbieżność w składanych zeznaniach co do użytkowania działki nr [...]: mieszkańcy wsi twierdzą, że to oni z tej działki korzystali, natomiast S. K. podał, że część działki użytkował ogół wsi, część rodzina K. W takiej sytuacji skoro organ pierwszej instancji w swojej decyzji odmówił uznania za wspólnotę gruntową działki nr [...], powinien szczegółowo wyjaśnić dlaczego argumenty mieszkańców wsi K. nie zasługują na uwzględnienie. Nie wyjaśnione zostały też poruszane przez mieszkańców wsi K. sprawy: uwłaszczenia T. K. odnośnie będącej aktualnie przedmiotem sporu działki nr [...] oraz faktycznej lokalizacji krzyża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zasadnie zastosował przytoczony przepis K.p.a., albowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem szeregu przepisów K.p.a. regulujących zasady procesowe dotyczące ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, iż sprawa uznania działki nr [...] za grunt należący do wspólnoty gruntowej była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia [...] listopada 2007 r. (sygn. akt [...]) uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające uznania tej nieruchomości za wspólnotę gruntową. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził m. in. "iż uzasadnienie decyzji organu I instancji, poza opisaniem treści dokumentów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a dotyczących nieruchomości położonej we wsi K. gmina K. B. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,99 ha, nie zawiera de facto ani żadnych ustaleń faktycznych, ani też nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji". W konkluzji Sąd zalecił – "wydane ponownie decyzje powinny w tym zakresie zawierać pełne uzasadnienie faktyczne i prawne". Zdaniem Sądu, decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie spełniała podstawowych wymagań. Na mocy art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada dyspozycji powołanego przepisu. Trzecią stronę uzasadnienia decyzji organu I instancji kończy sformułowanie, że: "Na podstawie dokumentów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalono, co następuje:". Zwrot ten powinien oznaczać, iż w dalszej części uzasadnienia znajdą się rzeczywiście ustalenia faktów uznanych przez organ za udowodnione. Tak jednak nie jest, albowiem w dalszej części uzasadnienia znajdują się konstatacje sprzeczne ze sobą. Na stronie 4 organ stwierdza, że w rejestrze gruntów sporządzonym w 1961 r., w pozycji rejestrowej nr 1 wpisane zostały trzy działki nr [...], 42 a, 77, a jako osobę władającą gruntem wpisano: "Wspólnota wsi K.". Na kolejnej stronie organ podnosi, że w innych dokumentach z zakresu ewidencji gruntów znajdujących się w zasobie są różne wzmianki odnośnie działki nr [...], m. in. w rejestrze gruntów wsi K. przy działce nr [...] znajduje się wpis, że użytkuje ją K. T. Organ nie dokonuje wszakże oceny, który z zapisów uważa za miarodajny. Podobnie ma się sprawa, gdy chodzi o kwestię czy i kiedy na terenie wsi K. przeprowadzono scalenie gruntów. Na stronie 5, referując stanowisko skarżącego T. K. organ pisze, że scalenie na terenie wsi K. odbyło się w 1914 roku tuż przed wybuchem I wojny światowej. "W czasie scalenia wytyczono nową drogę, która jest obecnie i przecina siedlisko, a powstała w ten sposób działka nr [...] pozostała we władaniu H. K.". Taka konstatacja w uzasadnieniu wskazywałaby, że organ podziela stanowisko skarżącego. Na kolejnej stronie uzasadnienia organ stwierdza wszakże, iż "grunty wsi K. nie były więc przedmiotem scalenia w 1914 r., układ najważniejszych dróg jest identyczny na mapie z 1890, jak na mapie ewidencyjnej z 1956". Sprzeczność pomiędzy tymi ustaleniami uzasadnienia nie została również wyjaśniona, a tym samym nie wyjaśniono jak została ukształtowana działka nr 33 i kiedy znalazła się we władaniu rodziny K. Trafne jest twierdzenie organu I instancji, że z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 11 stycznia 2007 r. bezspornie wynika, że o własność działki nr [...] toczy się we wsi spór pomiędzy T. K., a mieszkańcami wsi K. 17 osób podpisało zeznanie złożone do protokołu, że z działki korzystali wszyscy mieszkańcy wsi. Przy tak spornej sprawie szczególnie ważna jest ocena złożonych zeznań. Oceny takiej nie dokonał organ wydając decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy ocena ta nie została również przeprowadzona w sposób należyty. Co więcej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ I instancji stwierdził, iż: "W trakcie rozprawy przeprowadzonej w Urzędzie Gminy K. B. w dniu 11 stycznia 2007 r. nikt nie posiadał wiedzy o istnieniu planu wsi K. z 1890 r.". Organ I instancji dysponując tym dokumentem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oparł swoje rozstrzygnięcie na analizie treści tego dokumentu. Zdaniem Sądu, organ I instancji powinien przeprowadzić rozprawę z udziałem zainteresowanych mieszkańców wsi, po zaznajomieniu ich z treścią tego dokumentu, aby umożliwić im ustosunkowanie się do jego treści. Dodać należy, iż organ I instancji skoncentrował postępowanie wokół kwestii historycznych, wypowiadając się w uzasadnieniu na temat instytucji wspólnot gruntowych w b. zaborze rosyjskim. Organ nie wyjaśnił, jaki jest stan użytkowania działki w chwili obecnej. Wszyscy uczestnicy postępowania, obecni na rozprawie sądowej (14 osób) wnieśli o oddalenie skargi, a uczestnik W. T. złożył do akt sprawy zdjęcia mające potwierdzić, że aktualnie na spornym gruncie znajduje się boisko sportowe. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miarodajne jest ustalenie czy działka nr [...] stanowiła wspólnotę gruntową w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169) w dniu wejścia tej ustawy w życie tj. dnia 5 lipca 1963 r. Ustalenia tego należy dokonać prowadząc postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji naruszył te przepisy, wskazane w uzasadnieniu organu odwoławczego, stąd uzasadniona jest potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej, a uzasadnienie skargi stanowi wersję sprawy prezentowaną przez skarżącego jako osoby zainteresowanej w nabyciu prawa własności działki. Na marginesie głównego nurtu uzasadnienia stwierdzić jedynie należy, iż sporną kwestię zasiedzenia nieruchomości, należącą do kompetencji sądu powszechnego, sąd "scedował" na rzecz organu administracji zwracając się do organu o ustalenie czy nieruchomość ta stanowi wspólnotę gruntową. Ustalenie takie nie ma bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia. Jak wyjaśnił bowiem Sąd Najwyższy, wydanie decyzji ustalającej, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową nie stoi na przeszkodzie zasiedzeniu tej nieruchomości (postanowienie SN z dnia 7 marca 2002 r. II CKN 619/99, OSNC 2003/2/30, LEX nr 54162). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z dyspozycją przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)