II SA/Bk 441/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi S. K. i M. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2018 roku numer [...]; 2. odstępuje od zasądzenia od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących S. K. i M. K. zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po ustaleniu, że inwestorzy – S. i M. K. realizują budowę budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. G. w S. z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty S. z [...] maja 2015 r. polegającymi na: usytuowaniu poziomu posadowienia parteru około 1 m wyżej niż w projekcie, zmianie wymiarów garażu znajdującego się w podpiwniczeniu (wnęki pod tarasem od strony północno-wschodniej) z projektowanych 5,77 m x 3,72 m na 5,00 m x 5, 00 m, zobowiązał inwestorów do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego – decyzja z [...] marca 2016 r. utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] kwietnia 2016 r. 2. Jako, że inwestorzy nie wywiązali się z nałożonego obowiązku kolejnymi decyzjami z [...] grudnia 2016 r.; [...] maja 2017 r.; [...] sierpnia 2017 r. organ pierwszej instancji nakazywał rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego (decyzje te były uchylane przez WINB odpowiednio decyzjami z: [...] stycznia 2017 r.; [...] lipca 2017 r.; [...] października 2017 r.). 3. Kolejną decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), ponownie nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu podano, że pomimo przedłożenia projektu zamiennego w dniu 5 grudnia 2017 r. nie doprowadzono obiektu do zgodności z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2014 r. nr [...] (zmienionej w dniu [...] maja 2015 r. a następnie w dniu [...] października 2015 r.). A mianowicie poziom projektowanego poziomu parteru został określony w decyzji o warunkach zabudowy – do 1 metra – natomiast faktycznie wybudowany wynosi ponad tę wysokość. Nadto budynek nie spełnia innych parametrów wskazanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy: wysokości obiektu od strony zalewu oraz wysokości elewacji frontowej. Wskazano, że przedłożony projekt zamienny przewiduje obniżenie budynku o 80 cm przez rozbiórkę części poddasza, ale jednocześnie – jako rozwiązanie istniejącego problemu – wskazuje wykonanie nasypu o wysokości niemalże jednego metra. Zdaniem organu projektowane podniesienie terenu nie może być traktowane jako doprowadzenie obiektu do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż przyjęte rozwiązanie powinno dotyczyć budynku a nie jego otoczenia. 4. Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że budynek mieszkalny nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i nie ma możliwości doprowadzenia go do tej zgodności. 5. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli S. i M. K. i zarzucali naruszenie: a) art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, przez błędne zastosowanie i stwierdzenie, że złożony zamienny projekt budowlany nie spełnia warunków decyzji o warunkach zabudowy oraz nie rozwiązuje problemu posadowienia parteru, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, w sytuacji gdy projekt zamienny jest zgodny z wymaganiami decyzji z [...] maja 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, a zatem brak jest przesłanek koniecznych do wydania nakazu rozbiórki; b) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, w szczególności przez: - stwierdzenie nieprawidłowości projektu zamiennego wobec decyzji o warunkach zabudowy - w szczególności w zakresie przekroczenia poziomu posadowienia parteru, w sytuacji gdy projekt budowlany zamienny jest zgodny z wszystkimi parametrami określonymi w decyzji zatwierdzającej projekt i pozwalającej na budowę z [...] maja 2015 r.; parametry określone w projekcie budowlanym zamiennym są zgodne z parametrami wskazanymi w decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę i doprowadzają budynek do stanu zgodnego z prawem; - dokonanie nieprawidłowej oceny decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2014 r. oraz zmieniającej ją decyzji z [...] maja 2015 r. i uznanie ich w całości za wiążące, w sytuacji gdy są one obarczone wadliwością powodującą ich nieważność (w szczególności wskutek braku dokonania analizy urbanistycznej oraz zawarcia w nich zapisów dotyczących poziomu posadowienia parteru do 1 m (przy braku wskazania punktu odniesienia do dokonania tego pomiaru), co wykracza poza dopuszczalny zakres treści decyzji o warunkach zabudowy; - dokonanie rażąco dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawne przez nieuprawnione przyjęcie, że punktem wyjścia do dokonania pomiarów wysokości jest miejsce przy drzwiach do budynku znajdujących się na całkowicie przeszklonym tarasie, a nie miejsce znajdujące się od frontu działki, wprost wskazywane jako wejście główne w projekcie zamiennym z 25 września 2017 r. - nr rysunku: 3, s. 21 projektu budowlanego zamiennego (przedmiot rysunku - rzut przyziemia); - nierozpoznanie niniejszej sprawy w kontekście słusznego interesu strony, podczas gdy stanowi to istotny czynnik rodzący ogromne konsekwencje po stronie skarżących w przypadku nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku, w sytuacji, gdy kubatura budynku nie przekracza parametrów określonych w dokumentach, a problem sprowadza się jedynie do wytyczenia początkowego punktu pomiaru wysokości przy nierównej powierzchni terenu; c) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie ustaleń organu drugiej instancji dotyczących: punktu, od którego należy mierzyć dopuszczalne wysokości danego budynku, tj. brak jednoznacznego wskazania, które miejsce zostało przez organ uznane za wejście główne do budynku w kontekście złożonego projektu budowlanego zamiennego; uzasadnienie organu s. 5 jest zupełnie niezrozumiałe w tym zakresie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. 6. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 7. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. zawieszono postępowanie sądowe w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji ustającej warunki zabudowy. Decyzją z [...] lutego 2019 r. SKO w B. stwierdziło nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie zwrotu użytego w dziale II "Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego" pkt 4: "(...) poziom posadowienia parteru do 1 m". Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. SKO utrzymało w mocy ww. decyzję. W dniu [...] lipca 2019 r. zawieszone postępowanie sądowe zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które skutkować musiało wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. ; dalej powoływana jako P.p.s.a.). W sprawie niniejszej przedmiotem kontroli sądu była decyzja nakazująca inwestorom – S. i M. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] przy ul. G. w S. Podstawę prawną wydania nakazu rozbiórki stanowił przepis art. 51 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) a jako uzasadnienie podano, że pomimo przedłożenia projektu zamiennego nie doprowadzono obiektu do zgodności z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2014 r. nr [...] (zmienionej w dniu [...] maja 2015 r. a następnie w dniu [...] października 2015 r.). A mianowicie poziom projektowanego poziomu parteru został określony w decyzji o warunkach zabudowy – do 1 metra – natomiast faktycznie wybudowany wynosi ponad tę wysokość. Na etapie postępowania sądowego stwierdzono nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie zwrotu użytego w dziale II "Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego" pkt 4: "(...) poziom posadowienia parteru do 1 m". W okolicznościach stanu faktycznego sprawy niniejszej bez wątpienia mamy do czynienia z sytuacją w której wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zagadnienie, które podlegało rozstrzygnięciu przez sąd w sprawie niniejszej sprawdza się natomiast do pytania czy przez podstawę wznowienia postępowania należy rozumieć tylko taką sytuację, gdy miało miejsce naruszenie przepisów prawa przez organ czy też przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa należy rozumieć także takie sytuacje, w których organowi nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. W sprawie niniejszej mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją w której organy nie naruszyły przepisów, albowiem na datę wydania przez te organy decyzji o rozbiórce, decyzja ustalająca warunki zabudowy była ważna. Odnosząc się do powyższego podnieść należy, że w orzecznictwie reprezentowany jest zarówno pogląd zgodnie z którym "przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. pozwala sądowi uchylić zaskarżone postanowienie (decyzję) z powodu wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania tylko wtedy, gdy miało miejsce naruszenie prawa przez organ. Organ nie może naruszyć prawa, jeżeli w chwili rozstrzygania przez niego sprawy przesłanka wznowienia jeszcze nie wystąpiła. Dlatego sąd nie może uchylić postanowienia (decyzji) na podstawie wskazanego przepisu, jeżeli nawet zaistniała przesłanka wznowienia, ale powstała ona między datą postanowienia (decyzji) a datą wyroku sądu. Innymi słowy, nawet jeżeli w chwili orzekania przez sąd jest jasne, że zaskarżone postanowienie (decyzja) będzie musiało być uchylone w drodze wznowienia postępowania (np. w sytuacji gdy postanowienie w oparciu, o które wydano dane postanowienie, zostało następnie uchylone lub zmienione), ale podstawą wznowienia nie jest naruszenie prawa, lecz okoliczności, które zaszły po wydaniu postanowienia (decyzji) (np. wymienione w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), obowiązkiem sądu jest oddalenie skargi" (vide: wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2017 r., III SA/Wa 368/16, Lex nr 2397191; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lutego 2017 r, I SA/Rz 941/16, Lex nr 2232334). Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela jednak dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie pogląd, zgodnie z którym na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma podstaw, by pojęcie "naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie, ograniczać jedynie do części przesłanek wznowienia postępowania. Naruszenie prawa nie może bowiem być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przyjąć należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Dotyczy to także podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a więc również takiej sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się przy tym także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym m.in. podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Tak więc, w razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide: wyroki NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 2947/14, z 9 grudnia 2011 r., II OSK 807/11 i z 10 marca 2016 r., I OSK 1760/14 oraz powołane w tych wyrokach orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, pub. CBOSA). Również w piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko według którego sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić akt, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 K.p.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2015 r., wyd. 3, s. 594; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., wyd. 6, s. 841-842). We wskazanym ostatnio komentarzu przywołano celną argumentację T. Kiełkowskiego, który pojęciu "naruszenia prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przypisuje bardziej zobiektywizowane znaczenie, nawiązujące do szerokiego pojmowania wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej, które to wady mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu). W tym zobiektywizowanym ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo (vide: wyrok WSA w Kielcach z 12 kwietnia 2017 r., II SA/Ke 682/16 oraz wyroki WSA w Opolu z 18 października 2016 r., II SA/Op 279/16 i z 18 lipca 2017 r., II SA/Op 175/15, pub. CBOSA). Reasumując, sąd w niniejszej sprawie, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które skutkować musiało wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. W konsekwencji stwierdzonego naruszenia kontrola legalności ograniczyła się wyłącznie do kwestii procesowych, które sąd uwzględnił z urzędu. Wskazane naruszenie prawa czyniło bowiem koniecznym uchylenie decyzji organów obu instancji, a w tej sytuacji zbędne i niecelowe jest badanie zasadności zarzutów podniesionych przez skarżących. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią fakt stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie parametru dotyczącego poziom posadowienia parteru do 1 m. W pkt 2 wyroku odstąpiono od zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości na zasadzie art. 206 P.p.s.a., uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie. Sąd miał na uwadze w tym względzie przede wszystkim to, że organy rozstrzygające sprawę niniejszą nie naruszyły przepisów prawa. Podnieść należy, że organ odwoławczy zanim utrzymał decyzję o rozbiórce w mocy wielokrotnie to rozstrzygnięcie uchylał i niejako dawał szansę inwestorom na legalizację inwestycji. Inwestorzy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ustającej warunki zabudowy wystąpili jednak dopiero na etapie postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie kwestii ważności decyzji o warunkach zabudowy na etapie postępowania administracyjnego czyniłoby prawdopodobnie zbędnym postępowanie sądowe. Stąd też sąd uznał, że organy w żaden w sposób w sprawie niniejszej nie przyczyniły się do wygenerowania jakichkolwiek kosztów postępowania sądowego i odstąpił od zasądzenia tych kosztów.