II SA/Bk 442/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi M. J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę.- II SA/Bk 442/11 UZASADNIENIE Decyzją z [...].03.2011 r. znak [...] Kierownik Działu Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. odmówił M. J. D. zasiłku celowego na zakup torby na kółkach, opłacenie Internetu, zakup oprogramowania do komputera, karty telefonicznej, żarówek energooszczędnych. Powyższe rozstrzygnięcie organ wydał po ustaleniu, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku celowego. Jej dochód wynosi 238,50 zł, podczas gdy kryterium dla osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe wynosi 477 zł. Wskazał jednak, że wymienione w decyzji potrzeby, które zdaniem wnioskodawczyni powinny być zaspokojone, nie stanowią niezbędnych potrzeb życiowych, o których dofinansowanie może się skutecznie ubiegać ze środków pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, a jego przyznanie poddane jest uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że organ ocenia całokształt sytuacji wnioskodawcy i jednocześnie ma obowiązek dostosować rodzaj, formę i rozmiar świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, jak również powinien uwzględnić w tej ocenie przeznaczone na świadczenia z pomocy społecznej własne środki finansowe i liczbę osób ubiegających się o taką pomoc na terenie jego działania. Analizując te wszystkie okoliczności przyznano, że strona znajduje się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej, jednak nie wykorzystuje wszelkich możliwości uzyskania pomocy i można mieć zastrzeżenia do sposobu ich wydatkowania. Przede wszystkim nie złożyła kolejnego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, mimo że dodatek, gdyby został przyznany, przyczyniłby się do zmniejszenia opłat za utrzymanie lokalu. Nieposiadając żadnych źródeł dochodu poza świadczeniami z pomocy społecznej – skarżąca utrzymuje zwierzęta, dla których zakup karmy w miesiącu lutym 2011 r. kosztował ją 150 zł. Jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności – strona nie wymaga korzystania ze środowiskowego systemu wsparcia czy pomocy innych osób w kontaktach z otoczeniem. Nie pracuje zawodowo, zatem komputer nie jest jej niezbędny i podobnie jak torba na kółkach, karta telefoniczna czy żarówki energooszczędne – nie jest przedmiotem służącym zaspokojeniu potrzeb bytowych. Organ odniósł się również do sytuacji finansowej MOPS wskazując, że ilość potrzebujących i wielkość posiadanych środków finansowych nie pozwala na zaspokojenie potrzeb wszystkich oczekujących na taką pomoc. Średni zasiłek celowy wynosi obecnie 230, 27 zł. Natomiast wnioskodawczyni otrzymała w ostatnim czasie: zasiłek okresowy od 01.03.2011 r. do 31.05.2011 r. w wysokości 238, 50 zł, zasiłki celowe na zakup środków czystości – 40 zł, leków 118 zł, obuwia 120 zł, opłat mieszkaniowych – 160 zł, dofinansowanie do wyjazdów do szpitali w W. – 100 zł, zakup artykułów żywnościowych – 300 zł. Zdaniem organu w tych okolicznościach nie można mówić o lekceważeniu potrzeb strony. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. J. D. Zakwestionowała odmowę przyznania żądanego świadczenia wskazując, że jej potrzeby nie zostały należycie zrozumiane. Okoliczność nieposiadania telewizora i utrudnienia w poruszaniu się powodują, że komputer (którego zakup dofinansował PFRON) z dostępem do Internetu stanowi jej źródło informacji, sposób komunikowania się z otoczeniem, w tym umożliwia dokonywanie niektórych zakupów, dlatego powinien mieć należyte zabezpieczenie aby mógł pełnić swoją rolę. Pozbawienie jej środków na opłacenie Internetu, oprogramowania antywirusowego oraz karty telefonicznej wywoła skutek w postaci odcięcia od świata, również od możliwości kontaktu z lekarzami. Błędnie oceniono również potrzebę zakupu torby na kółkach, zważywszy że nie może nosić przedmiotów przekraczających 1 kg wagi i nie posiada samochodu. Wyjaśniła, że poprzez korzystanie z energooszczędnych żarówek zamierza zmniejszyć koszty eksploatacji mieszkania, bowiem do tej pory z powodu wysokich opłat posiada zaległości i miała odcinany prąd i gaz. Wskazała, że w roku 2011 otrzymała już pomoc w kwocie 1257 zł m.in. na niezbędne remonty, jednak wydatkowała ją na wyżywienie i środki czystości, bowiem to były potrzeby pierwszorzędne. Zakwestionowała ustalenie o wydatkowaniu 150 zł na karmę dla psa i niezłożeniu wniosku o dodatek mieszkaniowy. Wskazała, że karma kosztowała ją 90 zł, a wniosek złożyła, jednak nie został przez dwa tygodnie odczytany przez pracowników organu. Decyzją z [...].04.2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wskazał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...].01.2008 r. wynika, że zaliczono wnioskodawczynię do osób niepełnosprawnych w stopniu lekkim, na czas określony do 31.01.2011 r. Z orzeczenia wynikają przeciwwskazania do pracy wymagającej wysiłku fizycznego oraz konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne. Strona nie pracuje, utrzymuje się z pomocy MOPR, spełnia kryterium dochodowe, bowiem jej dochód wynosi 238, 50 zł. Źródłem trudnej sytuacji bytowej wnioskodawczyni jest długotrwała choroba, wymagająca stałej opieki lekarskiej i farmakoterapii. Organ wyjaśnił zasady przyznawania pomocy społecznej podkreślając jej wspierającą rolę, a nie rolę środka zastępującego źródło utrzymania. Podkreślił również uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego wymagający rozważenia nie tylko sytuacji strony, ale i zasobów finansowych MOPR. Ustalono również, że podopieczna w 2010 r. uzyskała pomoc w łącznej wysokości: 2,274, 35 zł z tytułu zasiłków okresowych, 6.638, 49 zł z tytułu zasiłków celowych, 2.450 zł na zakup żywności. Średnia miesięczna pomoc wyniosła 960, 64 zł netto, podczas gdy najniższa emerytura wynosi 706, 29 zł brutto. Organ wskazał, że równocześnie z decyzją odmowną zakwestionowaną w sprawie niniejszej wydał trzy decyzje przyznające stronie pomoc w łącznej kwocie 838 zł. Świadczy to o tym, że wnioskodawczyni nie jest pomijana przy rozdzielaniu świadczeń, które otrzymuje stosunkowo często i wcale nie w najniższej wysokości. Uwzględniając sytuację Ośrodka oraz sytuację socjalno – bytową strony wskazało SKO, że jego zdaniem pomoc jest udzielana w sposób uzasadniony, a odmowa realizacji wnioskowanych przez stronę świadczeń nie zagrozi jej egzystencji, w szczególności życiu i zdrowiu. Ośrodek nie może bowiem zaspokajać każdej potrzeby podopiecznego kosztem zmniejszenia pomocy innym osobom. Nadto strona powinna rozważyć czy stać ją na utrzymywanie zwierząt, co stanowi dodatkowy wydatek w i tak skromnym jej budżecie. Organ zadeklarował, że w związku z prośbą wnioskodawczyni zapewni jej kontakt z pracownikiem socjalnym co najmniej raz w miesiącu w miejscu jej zamieszkania. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego M. J. D. wnosząc o "unieważnienie" kwestionowanej decyzji i przyznanie jej renty socjalnej umożliwiającej zaspokajanie niezbędnych potrzeb. Powołała przepisy art. 67, 68, 69 Konstytucji RP. Wskazała, że w trakcie całego życia była osobą aktywną, pracującą, w tym wiele lat za granicą, a do stanu, w którym się znajduje (brak dochodów, trudna sytuacja zdrowotna) doprowadziła ją sytuacja w Polsce – wyprzedawanie kapitału polskiego i funkcjonowanie służby zdrowia, przez którą została zarażona wirusowym zapaleniem wątroby. Zdaniem skarżącej naruszane są jej prawa konstytucyjne. Wskazała, że nie jest w stanie przeżyć za przyznane jej bardzo niskie kwoty zasiłków, bez energii elektrycznej i gazu. Jak stwierdziła, nie jest winna swojej sytuacji zdrowotnej, dlatego oczekuje od państwa należytej pomocy i zamierza pozwać o stosowne odszkodowania władze miasta, w którym żyje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazał na brak możliwości rozpoznania żądania o przyznanie renty socjalnej w ramach postępowania o przyznanie środków z pomocy społecznej. Jego zdaniem nie doszło również do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów Konstytucji RP, bowiem przepisy te nie formułują prawa do konkretnego świadczenia. Ono wynika z ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśniono, że Kolegium nie może ustosunkować się do zarzutów o charakterze oceny polityki społecznej i niezadowolenia z funkcjonowania systemu pomocy społecznej. Kwestia roszczeń odszkodowawczych również nie była, zdaniem organu, przedmiotem sprawy niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie zawierają uchybień natury formalnej lub materialnej uzasadniających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Stąd zarzuty skargi nie są skuteczne, a nadto także z urzędu sąd nie dopatrzył się uchybień dyskwalifikujących zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Przedmiotem sprawy jest prawo skarżącej do zasiłku celowego na sfinansowanie następujących potrzeb: zakup torby na kółkach, opłacenie usługi korzystania z Internetu, zakup oprogramowania do komputera, karty telefonicznej, żarówek energooszczędnych. Wniosek zawierający powyższe żądanie organ rozpoznawał w oparciu o przepisy ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako u.p.s. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej". Uregulowanie to wskazuje na dwie podstawowe okoliczności podlegające ocenie w trakcie postępowania o przyznanie zasiłku celowego: fakultatywność jego przyznania (organ "może", a nie musi przyznać to świadczenie) oraz konieczność zaspokojenia "niezbędnej potrzeby bytowej". Decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, który "może" być przyznany, jest zatem, jak prawidłowo wskazał organ, przede wszystkim wynikiem uznania administracyjnego. Oznacza to, że zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy, rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu świadczenia. Przedmiotowa ocena powinna również uwzględniać podstawowe zasady i kryteria przyznawania świadczeń z pomocy społecznej zawarte w ustawie o pomocy społecznej, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na zasiłki celowe. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, którego wyniki zostaną przedstawione w wyczerpującej argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pozwala na przyjęcie, że przy rozstrzyganiu o prawie do zasiłku celowego nie dojdzie do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a podjęta decyzja będzie wynikiem rozważnego wyboru. Ustawodawca nie zdefiniował natomiast pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej". W ust. 2 powyższego artykułu wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedstawione wyliczenie nie jest wyczerpujące, co oznacza że nie są to jedyne potrzeby mogące być zaspokojonymi z kwoty przyznanego zasiłku celowego. Mimo braku wyczerpującego uregulowania, wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. potrzeby oraz zwrot ustawowy "niezbędna potrzeba bytowa" uprawniają do sformułowania cech potrzeb, na jakie w pierwszej kolejności zasiłek celowy może być przyznany. Zdaniem sądu chodzi przede wszystkim o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawcy (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). W ten kanon wpisują się również potrzeby w postaci niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, jednak chodzi tu tylko o takie naprawy i remonty, które zabezpieczają byt, a nie które podnoszą jakość funkcjonowania. Zdaniem składu orzekającego ustalony przez organ stan faktyczny oraz jego ocena prawna zostały dokonane z uwzględnieniem powyższych wymagań, co skutkowało wydaniem zgodnej z prawem decyzji odmownej. Bezspornie skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej: zdrowotnej i finansowej. Nie pracuje zawodowo i nie posiada stałych źródeł dochodu. Cierpiąc na schorzenia ograniczające okresowo poruszanie się ma z pewnością zmniejszone możliwości wykonywania codziennych czynności i pozostawania w stałej komunikacji ze światem zewnętrznym. Jest zatem niewątpliwie w sytuacji, której nie jest w stanie w pełni samodzielnie przezwyciężyć wykorzystując wyłącznie własne uprawnienia, możliwości i sposoby (art. 3 u.p.s.), a więc sytuacji wymagającej wsparcia z pomocy społecznej, czego organ w żadnym miejscu uzasadnienia skarżonej decyzji nie kwestionował. Poza spełnieniem wymienionych wyżej ogólnych przesłanek uprawniających do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej skarżąca spełnia kryterium dochodowe – jej miesięczny dochód w wysokości 238, 50 zł (wynikający z przyznanych świadczeń z pomocy społecznej) nie przekracza kwoty 477 zł ustalonej w ustawie dla osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Niewątpliwie trudna sytuacja życiowa skarżącej nie uzasadnia jednak, jak wskazał organ, przyznania jej zasiłku celowego na takie konkretnie potrzeby jak torba na kółkach, opłacenie Internetu, zakup oprogramowania do komputera, karty telefonicznej i żarówek energooszczędnych. Zgodzić się należy z SKO, że przedmiotowe potrzeby nie stanowią kategorii "niezbędnych potrzeb bytowych", a ich niezaspokojenie nie zagraża egzystencji strony. Zakup wymienionych przedmiotów i usług ma bowiem na celu poprawę poziomu komunikowania się strony ze społeczeństwem i jej funkcjonowania, w tym ułatwienie wykonywania codziennych czynności i poczynienie oszczędności w wydatkach. Podstawowe znaczenie dla takiej oceny ma fakt, że oprócz kwestionowanej w sprawie niniejszej decyzji skarżąca innymi decyzjami Kierownika MOPR z [...].03.2011 r. otrzymała kilka świadczeń z pomocy społecznej na kwotę łącznie 1.076, 50 zł, w tym: zasiłek okresowy od 01.03.2011 r. do 31.05.2011 r. w wysokości 238, 50 zł, zasiłki celowe na zakup środków czystości – 40 zł, leków - 118 zł, obuwia - 120 zł, opłat mieszkaniowych – 160 zł, dofinansowanie do wyjazdów do szpitali w Warszawie – 100 zł, zakup artykułów żywnościowych – 300 zł. Nie jest zatem tak, że podstawowe potrzeby bytowe strony są pomijane czy zaspokajane przez organ w ostatniej kolejności, bowiem środki na zakup żywności, lekarstw i opłaty eksploatacyjne zmierzają do zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb. Zasady doświadczenia życiowego uprawniają do twierdzenia, że w sytuacji, gdy brak jest środków finansowych na zaspokojenie wszystkich potrzeb, w pierwszej kolejności należy zaspokajać te najbardziej podstawowe, elementarne (wyżywienie, odzież, lekarstwa), a dopiero w następnej kolejności – i o ile są na to środki – potrzeby poprawiające warunki egzystencji. Takie rozumowanie zaprezentowała również skarżąca w odwołaniu stwierdzając, że środki otrzymane w 2011 r. przeznaczone na remont podłogi wydatkowała na żywność i środki higieny. W ten sposób potwierdziła pośrednio stanowisko organu, że dla prawidłowego dysponowania nielicznymi środkami finansowymi konieczne jest ustalenie gradacji potrzeb i zaspokajanie w pierwszej kolejności tych najbardziej podstawowych, jak np. wyżywienie. Dodać też należy, że strona wnioskując o dofinansowanie zakupu energooszczędnych żarówek podnosi argument o zmniejszeniu kosztów eksploatacji mieszkania. Tymczasem nie może ujść uwadze fakt, na który słusznie wskazał organ, że skarżąca nie dostrzega innych istniejących możliwości zracjonalizowania swoich wydatków – poprzez rozważenie rezygnacji z utrzymywania zwierząt, na który to cel przeznaczyła ostatnio 90 zł (karma), kwotę stanowiącą prawie jedną trzecią zasiłku otrzymanego obecnie na zakup żywności (300 zł). Zdaniem sądu organ prawidłowo ocenił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i uczynił to w sposób niepodlegający podważeniu, że w miarę swoich możliwości wspiera stronę w zaspokajaniu potrzeb bytowych. Natomiast wobec ogromnej ilości osób wnioskujących o zaspokojenie takich potrzeb, jest zobowiązany odmówić wsparcia tam, gdzie byłoby ono przeznaczone na zaspokojenie innych oczekiwań, nieodpowiadających kryteriom "niezbędnych potrzeb bytowych". Zgodzić się należy z argumentacją z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że w sytuacji istnienia ograniczonej ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje comiesięcznie na kwoty zasiłków celowych (410.802, 32 zł), znacznej ilości potrzebujących (przeciętnie 1784 wnioski miesięcznie) oraz średniej wysokości zasiłku celowego na rodzinę w styczniu i lutym 2011 r. (około 230 zł) – pomoc przyznawana skarżącej (w 2011 r. łącznie w wysokości kilku tysięcy złotych, w pierwszych miesiącach 2010 r. – 1.257 zł) – świadczy, wbrew jej twierdzeniom, o poważnym traktowaniu jej oczekiwań, których zaspokojenie ograniczone jest skalą zapotrzebowania na terenie działania Ośrodka. Skarżąca powinna zrozumieć, że niedopuszczalne jest zaspokajanie wszystkich czy większości potrzeb jednych podopiecznych kosztem takiego zaspokojenia potrzeb innych. Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 3 u.p.s. rolą pomocy społecznej jest wspieranie w działaniach zmierzających do poprawy sytuacji stron, a nie ich zastąpienie i zapewnienie warunków, które zdaniem wnioskodawców odpowiadałyby kryterium godnego bytowania. Dlatego niezrozumiałe jest twierdzenie strony zawarte w skardze, że za przyznane decyzjami z [...].03.2011 r. środki nie jest w stanie się utrzymać. W tym kontekście słusznie również wskazano (o czym wyżej była już mowa), że ocena sytuacji bytowej wnioskodawczyni uprawnia do wniosku o potrzebie zweryfikowania wydatków nieprzeznaczonych na niezbędne potrzeby bytowe, w szczególności rozważenia czy stronę stać na utrzymywanie zwierząt. Sąd nie stwierdził również, aby w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów art. 67 – 69 Konstytucji RP. W przepisach tych sformułowano prawo do zabezpieczenia społecznego, do ochrony zdrowia oraz prawo osób niepełnosprawnych do uzyskania niezbędnej pomocy. Prawidłowo jednak wskazał organ, że wskazane regulacje wyznaczają standardy, których zagwarantowanie w konkretnych ustawach jest rolą prawodawcy. Nie oznacza to natomiast, że niemożliwe jest wprowadzenie w tych ustawach kryteriów oceny prawa do świadczeń. Takim kryterium przyznania zasiłku celowego w art. 39 u.p.s. jest "niezbędna potrzeba bytowa", którą – mimo braku normatywnej definicji, a jedynie przy niewyczerpującym przykładowym katalogu potrzeb – organ prawidłowo zinterpretował w sprawie niniejszej uznając, że chodzi o potrzeby pierwszorzędne, podstawowe, których niezaspokojenie zagraża egzystencji człowieka. Mimo zatem niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej wnioskodawczyni odmowna decyzja organu znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wnioskowane do pokrycia wydatki – przy ogromnej skali zapotrzebowania na świadczenia pieniężne z przeznaczeniem na tak podstawowe produkty jak wyżywienie, odzież, opał oraz wobec stale przyznawanej skarżącej przez MOPR pomocy, wyższej od średniej miesięcznej – należy uznać za ponadstandardowe, a więc niespełniające w tych konkretnych okolicznościach sprawy kryterium "niezbędnej potrzeby bytowej", o której mowa w art. 39 ust. 2 u.p.s. Zaprezentowana zatem przez organ ocena nie przekroczyła, zdaniem sądu, granic uznania administracyjnego i nie można jej zarzucić dowolności. Prawidłowo organ wskazał, że kontrolowane postępowanie dotyczyło zasiłku celowego, zatem w jego trakcie nie mogła być rozważana kwestia przyznana renty socjalnej oraz odszkodowania. Zasadność tych żądań nie podlega również ocenie sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.