II SA/Bk 444/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] marca 2020 r. znak [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] września 2005 r. przyznającą D. T. zasiłek pielęgnacyjny. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] września 2005 r. Prezydent Miasta S. przyznał D. T. zasiłek pielęgnacyjny osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 18 roku życia, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od 1 września 2005 r. do bezterminowo. Decyzję wydano na wniosek z [...] sierpnia 2005 r., którego formularz znajduje się w aktach administracyjnych. Z pisma ZUS z [...] października 2019 r. wynika, że D. T. od 1 listopada 1989 r. ma przyznany dodatek pielęgnacyjny (k. 15 akt adm.). W tych okolicznościach Prezydent Miasta S. postanowieniem z [...] października 2019 r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] września 2005 r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny. Decyzją z [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., orzekł że decyzję z [...] września 2005 r. wydano z naruszeniem prawa i nie można jej uchylić, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2005 r. przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. orzekło o niestwierdzeniu nieważności tej decyzji, bowiem oceniło ujawnienie pobierania przez stronę dodatku pielęgnacyjnego od 1989 r. jako okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) a nie stwierdzenia nieważności. W tych okolicznościach Prezydent Miasta S. wszczął – na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) - postępowanie w sprawie uchylenia własnej decyzji z [...] września 2005 r. i uchylił tę decyzję w dniu [...] marca 2020 r. Wskazał na przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r. jako wykluczający jednoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, co jest "inną okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczeń" w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Prezydenta, wystąpiła również przesłanka nienależnie pobranego świadczenia, bowiem we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zawarte było pouczeniem o negatywnych przesłankach jego przyznania, w tym przesłance pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Odwołanie złożył D. T., który oświadczył, iż przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku składał rezygnację z dodatku pielęgnacyjnego w ZUS, jednakże nikt tego nie sprawdził. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wskazało, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny jest przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 163 K.p.a. Stan prawny w zakresie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego reguluje przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r., który wyklucza jednoczesne ich pobieranie, co miało miejsce w przypadku strony. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość jednoczesnego pobierania tych świadczeń, ale też wyłączył swobodę decydowania strony co do wyboru świadczenia na rzecz pobierania wyłącznie dodatku pielęgnacyjnego. Ma to wpływ na prawo do pobierania zasiłku w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r. Wskazało, że ustawodawca nie uregulował również terminu, w jakim może dojść do weryfikacji decyzji ostatecznej na tej podstawie. Uchylenie zaś ma skutek konstytutywny wyłącznie na przyszłość. Skargę na decyzję Kolegium złożył do sądu administracyjnego D. T., który zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przyjęcie błędnej wykładni, że działał z premedytacją wprowadzając w błąd organy administracji. Tymczasem posiada znaczny stopień niepełnosprawności z powodu braku wzroku. Przy formułowaniu pism procesowych i wniosków posługuje się osobami trzecimi. Zrezygnował w ZUS-ie z pobierania dodatku pielęgnacyjnego, jednakże ZUS nigdy się nie ustosunkował do jego rezygnacji, co on ocenił jako zamknięcie sprawy. Zarzucił sprzeczność działania Prezydenta Miasta, który wcześniej stwierdził brak możliwości uchylenia decyzji z 2005 r. z uwagi na upływ czasu, a następnie tę decyzję uchylił. W ocenie skarżącego, dodatek pobierany w ZUSie był przyznany w innym stanie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 1 października 2020 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości skargę podkreślając niedziałanie skarżącego z premedytacją i błąd organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej: u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Ostatnia zmiana tego przepisu jeśli chodzi o przesłanki warunkujące zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej o przyznaniu świadczenia rodzinnego miała miejsce 18 września 2015 r. na podstawie art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. poz. 1302 ze zm.). Dodano wówczas przesłankę "wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń", która jest przesłanką niezależną od pozostałych wymienionych w tym przepisie, w tym przesłanki nienależnie pobranego świadczenia. Dodać należy także, że przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zdaniem sądu, prawidłowo Kolegium ustaliło w okolicznościach sprawy niniejszej, że inną okolicznością mającą wpływ na prawo skarżącego do świadczenia (zasiłku pielęgnacyjnego) może być ustalenie pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Trafnie wskazało Kolegium i bez naruszenia prawa zastosowało przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r., zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to, że przez samego ustawodawcę wykluczone zostało jednoczesne pobieranie tych dwóch świadczeń ze wskazaniem, iż w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku jak i dodatku pielęgnacyjnego, uprawniony może pobierać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny. Pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie jest zatem niezgodne z pożądanym przez ustawodawcę stanem prawnym, powoduje nieuprawnione uprzywilejowanie skarżącego w stosunku do świadczeniobiorców, których sytuacja odpowiada regulacji art. 16 ust. 6 u.ś.r., a zatem nie może być zaakceptowane w kontekście konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne). W ocenie sądu, przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. - jeśli chodzi o przesłankę "wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń" - powinien być zatem wykładany w powiązaniu z art. 16 ust. 6 u.ś.r. i w ten sposób, aby stan niezgodny z prawem eliminować a nie utrzymywać. Organy działają bowiem na podstawie i w granicach prawa, czyli zgodnie z zasadą legalizmu i praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Praworządność jest stanem pożądanym, nakazującym wykładać brzmienie przepisu w kontekście celu przepisu i celów ustawy, w tym przypadku u.ś.r. Celem przepisu art. 16 ust. 6 u.ś.r. jest eliminacja przypadków podwójnego pobierania świadczenia z tego samego powodu jakim jest niepełnosprawność. Jeśli zatem ujawni się okoliczność podwójnego pobierania świadczenia, jest ona okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczeń w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zastosowanie w sprawie niniejszej tego przepisu było więc uzasadnione. Tym bardziej, że stan faktyczny niezgodny ze stanem prawnym istnieje mimo uruchomienia dwóch trybów nadzwyczajnych wobec decyzji z [...] września 2005 r., co jednak nie doprowadziło do jej eliminacji z obrotu prawnego. Z wyżej wskazanych względów zaskarżone decyzje odwoławcza i pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Co prawda organ pierwszej instancji oprócz wystąpienia podwójnego pobierania świadczeń powołał również przesłankę nienależnie pobranego świadczenia, jednakże trafnie Kolegium nie nadało jej znaczenia decydującego w świetle regulacji art. 32 ust. 1 u.ś.r. Trafnie też skarżący argumentuje o swojej sytuacji zdrowotnej. Mimo znajdującego się w aktach sprawy wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego przez niego podpisanego wraz z pouczeniem o braku możliwości jednoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego – ze względu na rodzaj niepełnosprawności (brak wzroku) może budzić zastrzeżenia przypisanie mu złej woli we wnioskowaniu o zasiłek pielęgnacyjny. Nie ma sprzeczności, zdaniem sądu, między zaskarżoną decyzją a decyzją kończącą postępowanie wznowione (stwierdzającą wydanie decyzji z [...] września 2005 r. z naruszeniem prawa i brak możliwości jej uchylenia z uwagi na upływ czasu). Niemożność uchylenia decyzji z 2005 r. wynikała we wznowionym postępowaniu nie z tego, że jest to decyzja prawidłowa, ale ze względu na wyraźny zakaz uchylenia wynikający z art. 146 § 1 K.p.a. i spowodowany upływem czasu. Decyzje wydane w sprawie niniejszej są natomiast decyzjami wydanymi w innym trybie niż tryb wznowienia. Jak trafnie wskazało Kolegium, ustawodawca nie przewidział terminów w jakich organ może dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. W przepisie art. 163 K.p.a. przewidział natomiast możliwość zastosowania i wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż uregulowane w rozdziale 13 K.p.a. zawierającym przepisy o zasadach prowadzenia postępowań nadzwyczajnych. Orzeczenie kończące wznowione postępowanie nie wyeliminowało decyzji z [...] września 2005 r. z obrotu prawnego, bowiem orzeczenie stwierdzające wydanie decyzji z obrotu prawnego nie wywołuje skutku eliminacji takiej decyzji. Tymczasem decyzja ta niewątpliwie wykreowała stan faktyczny niezgodny ze stanem prawnym wynikającym z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Skoro tak, to podlegała uchyleniu na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 163 K.p.a. Sąd podkreśla, co uczyniło również Kolegium dokonując trafnej oceny w tym zakresie, że zaskarżona decyzja ma skutek wyłącznie na przyszłość, tzn. eliminuje skarżącemu możliwość pobierania zasiłku pielęgnacyjnego doprowadzając do zgodności między stanem faktycznym a wymaganym stanem prawnym. Skarżący wskazuje, że dodatek pielęgnacyjny uzyskał wcześniej, w innym stanie prawnym. Jednak sąd zauważa, że przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r. obowiązuje od 30 grudnia 2003 r., zatem w dacie ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny (rok 2005) istniał już stan prawny wykluczający podwójne pobieranie zasiłku i dodatku. Nie ma również w sprawie niniejszej znaczenia oświadczenie skarżącego o złożeniu w ZUS rezygnacji z pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Jak wyżej bowiem wyjaśniono, to ustawodawca w art. 16 ust. 6 u.ś.r. wybrał za uprawnionego, które świadczenie powinien on pobierać w przypadku zbiegu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i do dodatku pielęgnacyjnego. Wybór ten jest jednoznaczny i wskazuje dodatek pielęgnacyjny. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.