II SA/Bk 447/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2004 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Nr [...], wydaną w dniu [...] lipca 2004 roku, na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J. M. zam. Z., ul. S. [...], od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie przyznania zasiłku okresowego na maj 2004 r. w wysokości 73,96 zł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: J. M. złożył odwołanie od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. przyznającej zasiłek okresowy na miesiąc maj 2004 r. w wysokości 73,96 zł. W odwołaniu skarżący zarzucił, że decyzja narusza przepisy KPA, ponieważ nie zawiera uzasadnienia, dlaczego organ przyznał zasiłek okresowy w wysokości 73,96 zł. i tylko na miesiąc. Ponadto wskazał, ze decyzja nie określa kryteriów, jakimi kieruje się Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. przy przyznawaniu zasiłków okresowych oraz sposobu rozdysponowania środków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w wyniku rozpoznania odwołania zważyło, co następuje: Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. przyznał panu J. M. świadczenie w postaci zasiłku okresowego na maj 2004 r. w wysokości 73,96 zł i swoją decyzję uzasadnił tym, że zasiłek okresowy nie może być wyższy niż 418 zł oraz tym, że zgodnie z art. 147 ust. l pkt l ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z póz. zm.) w 2004 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 20 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z póz. zm.) w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że ani w aktach sprawy, ani w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie wskazał: • dlaczego przyznał zasiłek okresowy w minimalnej wysokości wynikającej z przepisu art. 147 ust. l pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, póz. 593 z póz. zm.) tj. 73,96 zł, a nie w pełnej wysokości wynikającej z przepisu art. 38 ust. 2 pkt l tej ustawy lub w wysokości 184,60 zł tj. 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem skarżącego (art. 38 ust. 3 pkt 1), • okoliczności, które spowodowały przyznanie zasiłku okresowego tylko na jeden miesiąc. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że skarżona decyzja nie posiada uzasadnienia faktycznego, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 Kpa. Brak uzasadnienia faktycznego w skarżonej decyzji oraz brak w materiale dowodowym informacji o ilości środków posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. na realizację zasiłków okresowych, nie pozwolił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. jednoznacznie rozstrzygnąć, czy decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz czy kwota zasiłku okresowego nie mogła być wyższa i czy nie mógł być on przyznany na okres dłuższy niż jeden miesiąc. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. – J. M. – domaga się uchylenia decyzji SKO w Ł. Skarżący wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie SKO rażąco dopuszcza się naruszenia ustawy o pomocy społecznej, jak i rażącej dyskryminacji jego osoby, ponieważ rażąco narusza art. 15,16, jak i art. 3 oraz art. 106 ust 3 jak i art. 3, jak i art. 38 ust 3 i art 39 ust 1 ustawy o pomocy społecznej. Zaznacza również, że jest obowiązkiem organu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem skarżącego, wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego w wysokości 73,96 zł, nie zaspokaja podstawowych (niezbędnych) potrzeb bytowych umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zaznacza on przy tym, iż ustalone kryterium dochodowe w ustawie określa minimalną kwotę dla osoby na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych człowieka. Skarżący zarzuca, że w decyzji w sprawie zasiłku okresowego doszło do naruszenia przepisów kpa ponieważ brak jest uzasadnienia decyzji, jak i dlaczego organ przyznał zasiłek sprzecznie z art. 38 ustawy o pomocy społecznej oraz nie oznaczył okresu, na jaki został on przyznany. Zdaniem skarżącego, przepisy art. 138 kpa nie dają prawa do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ II instancji ze względu na błędną interpretację przepisów ustawy. W ocenie skarżącego SKO jest organem odwoławczym i jest zobowiązane rozstrzygnąć sprawę zgodnie z prawem, bez tworzenia biurokratycznego i przewlekłego postępowania. Skarżący zaznaczył też, że obowiązkiem organu jest wypłata przyznanej pomocy niezwłocznie, a nie z dużym opóźnieniem (miesięcznym), ponieważ przyznana pomoc staje się bezcelowa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy zaznaczył, iż zarzuty przytoczone przez J. M. w skardze są niezasadne. Rozpatrując odwołanie pana J. M. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie przyznania zasiłku okresowego na maj 2004 r. w wysokości 73,96 zł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ustaliło, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Argumenty przytoczone przez J. M. w odwołaniu, zdaniem organu II instancji były trafne, gdyż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak było informacji o ilości posiadanych środków na zasiłki okresowe i sposobie ich rozdysponowania oraz wyjaśnienia, dlaczego zasiłek ten przyznano tylko na jeden miesiąc i tylko w kwocie 73,96 zł. Brak informacji (zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i w aktach sprawy) o ilości środków na zasiłki okresowe posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. uniemożliwił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. dokonanie oceny, czy organ mógł przyznać skarżącemu zasiłek okresowy w innej wysokości niż to wynikało z decyzji [...] z dnia [...] maja 2004 r. O ile wada polegająca na nie umieszczeniu w uzasadnieniu decyzji informacji o ilości środków posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. i sposobu ich rozdysponowania mogła być, zdaniem SKO w Ł., usunięta np. w drodze złożenia takiej informacji do akt sprawy w odrębnym piśmie, (gdyż umieszczenie jej w uzasadnieniu decyzji nie jest obligatoryjne), o tyle wada polegająca na braku w uzasadnieniu decyzji stanowiska organu I instancji dotyczącego okresu, na jaki zasiłek został przyznany nie mogła być usunięta w wyżej opisany sposób. Obowiązkiem organu I instancji było wyjaśnienie stronie w uzasadnieniu decyzji powodów przyznania zasiłku okresowego tylko na jeden miesiąc oraz powodów przyznania go w wysokości 73,96 zł., zamiast w pełnej wysokości wynikającej z przepisu art. 38 ust. 2 pkt. l ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 z póz. zm.). Ponieważ niedopuszczalne jest uzupełnianie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pismami, niecelowym było żądanie złożenia przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. informacji wyjaśniającej ww. kwestie. Wobec tego, w ocenie organu II instancji, nietrafny jest zarzut skarżącego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu I instancji z powodu błędnej interpretacji przepisów prawa. Stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. braki w materiale dowodowym i w uzasadnieniu skarżonej decyzji uniemożliwiały mu rozstrzygnięcie sprawy, dlatego konieczne było przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W B. ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. W pierwsze kolejności należy zauważyć, iż przepis art. 107 § 3 kpa określa niezbędne składniki uzasadnienia. Stosownie do tej regulacji - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia zatem następujące funkcje: a) prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta, b) daje podstawę kontroli poprawności decyzji, c) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, oraz wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym, d) inne rozmaite dalsze funkcje (element wpływający na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających) mogą wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego, e) opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) oraz z wyrażoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 266; por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1161/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 97; OSP 1986, z. 3, poz. 48 z glosą J. Borkowskiego i z glosą A. Jaroszyńskiego). Artykuł 107 kpa zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, że uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Jak już słusznie zauważyło SKO w Ł., decyzja organu I instancji nie spełniała wyżej omówionych wymagań, zwłaszcza w zakresie uzasadnienia. Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego przepis art. 138§2 kpa daje organowi II instancji, oczywiście w wypadku zaistnienia ściśle określonych przesłanek, prawo do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził czynności dowodowych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W realiach niniejszej sprawy decyzja organu I instancji była o tyle wadliwa, iż niemożliwe było wydanie orzeczenia reformacyjnego przez organ odwoławczy. Z uwagi na wadliwość (niezrozumiałość) uzasadnienia w nierozłącznym powiązaniu z brakami w postępowaniu dowodowym, nie poddawała się ona bowiem weryfikacji pod kątem obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy o pomocy społecznej. SKO w Ł. słusznie zauważyło, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie wskazał: ani dlaczego przyznał zasiłek okresowy w minimalnej wysokości wynikającej z przepisu art. 147 ust. 1 pkt. l ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej tj. 73,96 zł, a nie w pełnej wysokości wynikającej z przepisu art. 38 ust. 2 pkt l tej ustawy lub w wysokości 184,60 zł. tj. 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem skarżącego (art. 38 ust. 3 pkt 1), ani okoliczności, które spowodowały przyznanie zasiłku okresowego tylko na jeden miesiąc. Powyższe błędy w uzasadnieniu (stanowiącym nierozłączny składnik decyzji), rodzące niewątpliwie konieczność znacznego uzupełnienia postępowania dowodowego w wytkniętym przez SKO w Ł. zakresie, w powiązaniu także z brakiem w materiale dowodowym informacji o ilości środków posiadanych przez MOPS w Z. na realizację zasiłków okresowych, spowodowały, że praktycznie niemożliwe stało się wydanie przez organ II instancji decyzji reformacyjnej. Co więcej, w ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu I instancji, powoduje swego rodzaju dezorientację. Patrząc bowiem na rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, w zestawieniu z jego uzasadnieniem, trudno nawet w sposób bezsporny wskazać ewentualny sposób i kierunek uzupełnienia postępowania dowodowego. W tych warunkach jedynym słusznym i sprawiedliwym rozwiązaniem mogło być tylko uchylenie przez SKO zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co tenże organ trafnie uczynił W związku z powyższymi okolicznościami w pełni zasadnym było uchylenie przez SKO w Ł. zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi podlega ona oddaleniu – zgodnie z art. 151 ustawy z 30.VIII.2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).