II SA/Bk 447/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 października 2007 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Bk 447/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2006 r. znak [...] Burmistrz C. ustalił B. O. - jako zbywcy nieruchomości położonej w obrębie miasta C. oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] - jednorazową opłatę w wysokości 25.152, 90 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż opłatę należy uiścić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca stała się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał przepisy art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu wywiedziono, iż zasady zagospodarowania terenu, na którym leży przedmiotowa działka, pierwotnie ustalone były w uchwale Rady Narodowej Miasta i Gminy C. z dnia [...] grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. B. z dnia 31 grudnia 1986 r. Nr 22, poz. 241). W uchwale tej 33 % obszaru działki przeznaczono pod tereny zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej z usługami, a 67 % pod tereny upraw polowych. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. P. Nr 4, poz. 70), który zastąpił uchwałę z dnia [...] grudnia 1986 r. - 85 % działki przeznaczono pod usługi przemysłowe, składowe, w tym budowlane i handlowe, pozostałe zaś 15 % pod drogę jednojezdniową. Zbycie przedmiotowej działki nastąpiło w dniu 11 października 2005 r. tj. przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu z dnia [...] grudnia 2001 r., co uprawniało organ – zgodnie z przepisem art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalonej według zasad wskazanych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w planie miejscowym z dnia [...] grudnia 2001 r., a jej wartością uwzględniającą przeznaczenie terenu według planu poprzednio obowiązującego tj. uchwały z dnia [...] grudnia 1986 r., przy przyjęciu stanu nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego z dnia [...] grudnia 2001 r., a cen z dnia zbycia nieruchomości - wynosi 83.843 zł. Opłatę na poziomie 25.152,90 zł ustalono jako 30 % tej różnicy, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 2001 r. Odwołanie od powyższej decyzji, w zakresie ustalenia konieczności jednorazowego uiszczenia opłaty, wniosła B. O. Wskazała, iż jedyny dochód jaki osiąga tj. emerytura w kwocie [...] zł nie pozwala na jednorazowe uiszczenie należności. Wniosła o rozłożenie zapłaty renty na 20 rat po 1.257,96 zł każda. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przytoczył i zanalizował obszernie przepisy prawa będące podstawą ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w szczególności przepisy art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy regulujące sposób określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia renty planistycznej tj. odpowiednie regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924 ze zm.). Ocenił, iż prawidłowo i rzetelnie sporządzono w niniejszej sprawie operat szacunkowy, w tym obszernie uzasadniono wybór metody porównawczej i techniki szacowania. Również pozostałe elementy postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania zakwestionowanej decyzji nie budzą wątpliwości z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. W kwestii wniosku strony o rozłożenie na raty ustalonej decyzją opłaty organ odwoławczy wskazał, iż czynności prowadzące do ustalenia stawki jednorazowej opłaty mają charakter związany, a powołane wyżej przepisy nie przewidują możliwości rozkładania renty planistycznej na raty. Wysokość ustalonej opłaty jest ściśle uzależniona od udokumentowanego wzrostu jej wartości i niedopuszczalne jest jej modyfikowanie w zależności od sytuacji materialnej strony. Skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. złożyła do sądu administracyjnego B. O. wskazując, iż nie zgadza się w szczególności z ograniczeniem prawa do uiszczenia jednorazowej opłaty w ratach, które to prawo powinno jej przysługiwać ze względu na trudną sytuację materialną. Do skargi dołączyła kserokopię decyzji ZUS o ustaleniu wysokości emerytury. Uzupełniając skargę pismem z dnia 18 maja 2007 r. (k. 55) wskazała, iż organ I instancji nie dotrzymał wymaganego przepisem art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunku bezzwłocznego ustalenia wysokości opłaty, albowiem operat szacunkowy sporządzono dopiero w dniu [...] maja 2006 r., a decyzja została wydana w dniu [...] października 2006 r., podczas gdy sprzedaż nieruchomości nastąpiła 11 października 2005 r. Nadto, wbrew art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została poinformowana przez pracownika Urzędu Miejskiego w C. o finansowych konsekwencjach zbycia nieruchomości. Takiej informacji nie uzyskała również od notariusza sporządzającego umowę sprzedaży. Zakwestionowała zastosowanie w niniejszej sprawie maksymalnej 30 – procentowej stawki opłaty oraz podniosła zarzut nieuwzględnienia przez organ odwoławczy prośby o rozłożenie jej na raty. Podczas rozprawy w dniu 02 października skarżąca wskazała, iż została zaskoczona tak wysoką opłatą. W jej ocenie, gdyby posiadała wiedzę o skutkach finansowych umowy sprzedaży nieruchomości - ustaliłaby inną jej wartość. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przeprowadzona w sprawie niniejszej sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., również w zakresie objętym art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a, a więc wykraczającym poza zarzuty i wnioski skargi, nie wykazała, by decyzja lub poprzedzające ją postępowanie dotknięte było wadami zobowiązującymi sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Spór w sprawie niniejszej sprowadzał się głównie do możliwości rozłożenia na raty kwoty opłaty jednorazowej (renty planistycznej) pobieranej na wypadek zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W powyższej kwestii sąd podziela w całości stanowisko organów administracji, iż żaden z aktów prawnych zawierających przepisy dotyczące renty planistycznej nie przewiduje możliwości rozłożenia kwoty renty na raty i to niezależnie od trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego. Brak takiego przepisu nie pozwalał organowi na uwzględnienie wniosku skarżącej. Trzeba bowiem pamiętać, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa), a zatem ich aktywność może występować tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Związanie organu przepisami obowiązującymi na datę wydawania decyzji powoduje, iż każde żądanie strony nie znajdujące oparcia w tych przepisach uwzględnione być nie może. Uchybienie tej zasadzie skutkuje określonymi negatywnymi konsekwencjami, albowiem zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa podlega stwierdzeniu nieważności na etapie postępowania administracyjnego lub sądowego. Regulacje prawne dotyczące spornej opłaty znajdują się w kilku aktach prawnych. Przepisem podstawowym jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powoływanej dalej jako u.p.z.p., zgodnie z którym wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą zobowiązuje wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do pobrania od właściciela lub użytkownika zbywającego tę nieruchomość, jednorazowej opłaty ustalonej w tym planie, określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Powołany przepis określa przesłanki obligujące organ do ustalenia i pobrania opłaty, które w sprawie niniejszej zostały prawidłowo ustalone w postępowaniu wyjaśniającym, natomiast nie uprawnia organu do uwzględnienia żądania o rozłożenie renty na raty. Również przepisy działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), znajdujące zastosowanie w sprawie w oparciu o art. 37 ust. 11 u.p.z.p., jak również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) regulują jedynie kwestie techniczne związane z określaniem wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej. Brak w nich norm prawnych uprawniających organ do merytorycznego zajęcia się wnioskiem strony dotyczącym sposobu uregulowania renty planistycznej w ratach. Zauważyć wypada, iż instytucja rozłożenia należności na raty nie jest obca przepisom administracyjnego prawa materialnego. Przykładowo w myśl art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka (związana z uczestnictwem w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej) może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Podkreślić jednak trzeba, iż przepis ten nie ma zastosowania do renty planistycznej wymierzanej na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., albowiem brak jest odesłania do odpowiedniego jego stosowania w tego rodzaju sprawach. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi istotnie przyznać należy, iż przepis art. 37 ust. 6 u.p.z.p. nakłada na organ obowiązek bezzwłocznego ustalenia opłaty o której mowa w przepisie art. 36 ust. 4 tej ustawy, po wpłynięciu wypisu notarialnej umowy sprzedaży. W rozpoznawanej sprawie od daty przesłania wypisu, co nastąpiło w dniu 24 października 2005 r. (data wpływu do organu) do dnia wydania decyzji w pierwszej instancji minął prawie rok. Okoliczność ta nie zmienia jednak przedstawionej wyżej oceny decyzji wydanych w sprawie jako prawidłowych. Naruszenie warunku bezzwłocznego wydania decyzji nie wpływa na ustaloną w operacie szacunkowym wartość nieruchomości, którą zgodnie z § 50 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. ustala się według stanu z dnia wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany, a według cen z daty zbycia nieruchomości. Nadto wskazać trzeba, iż możliwość ustalenia kwoty opłaty w konkretnej sprawie powstaje dopiero po sporządzeniu operatu szacunkowego i ustaleniu przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości, od której to wartości zależy wysokość opłaty. W rozpoznawanej sprawie operat sporządzono w dniu [...] maja 2006 r., a zatem dopiero po tej dacie mogła być wydana decyzja w przedmiocie określenia wysokości renty planistycznej. Nastąpiło to w dniu [...] października 2006 r. Niezależnie od powyższych uwag sąd pragnie wskazać, iż okoliczność otrzymania w dniu 24 października 2005 r. wypisu przedmiotowej umowy sprzedaży zobowiązywała organ do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej i zawiadomienia skarżącej o tym fakcie zgodnie z przepisem art. 61 § 4 Kpa. Zawiadomienie zostało wystosowane, jednak z kilkumiesięcznym opóźnieniem, bo dopiero w dniu 12 lipca 2006 r. (k. 8 akt adm.) i po dacie sporządzenia operatu. Tak znaczne zwlekanie z wypełnieniem normy art. 61 § 4 Kpa stanowi niewątpliwie naruszenie tego przepisu, jednak pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na przedstawione powyżej zasady ustalania wysokości renty planistycznej. W kwestii zarzutu niepoinformowania skarżącej o obowiązku ponoszenia opłaty związanej ze zbyciem nieruchomości położonej na terenach objętych zmianami planów miejscowych wskazać trzeba, iż niezależnie od prawidłowości działania organów w tej kwestii, pozostaje ona poza kontrolą sądową jako dotycząca okoliczności mających miejsce poza postępowaniem administracyjnym w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty. Niezasadny pozostaje także zarzut zastosowania maksymalnej 30 % stawki opłaty. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stawki procentowe, na podstawie których oblicza się rentę planistyczną, są ustalane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na sztywnym poziomie obowiązującym na całym obszarze wskazanym w planie. Organ wydający w konkretnym przypadku decyzję ustalającą opłatę jest tą stawką związany i nie może miarkować jej wysokości w zależności od możliwości płatniczych strony. W rozpoznawanej sprawie w uchwale z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu C. ustalono stawkę procentową na poziomie 30 % i tylko taka stawka mogła być podstawą ustalenia wysokości renty planistycznej w sprawie niniejszej. Trzydziestoprocentowa stawka mieści się w ustawowym wymiarze, dlatego nie mogła być uznana za naruszającą prawo. Uzupełniająco wskazać należy, iż na etapie postępowania sądowoadministracyjnego obowiązuje zasada kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego orzekania w sporze między organem a skarżącym, może jedynie ocenić, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego i materialnego, a następnie orzec o losach zaskarżonej decyzji w sposób określony w art. 145 p.p.s.a. Kontrola działań organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności wyklucza zatem stosowanie w tej ocenie innych, nie przewidzianych w przepisach prawa kryteriów jak np. kryterium celowości czy słuszności. Dlatego też sąd, przy zrozumieniu argumentów skarżącej dotyczących jej sytuacji materialnej, nie mógł ich wziąć pod uwagę. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.