II SA/Bk 447/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w sprawie odmowy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych realizowanych na podstawie decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] udzielającej W. L. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] w P., gm. T. K. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 22 maja 2007 r. R. T. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez W. L. na działce o nr geod. [...] w P. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji stwierdził, iż na przedmiotowej działce realizowany jest budynek mieszkalny na podstawie decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...]. Ta ostatnia decyzja została zaskarżona przez R. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który najpierw postanowieniem z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 121/07 wstrzymał jej wykonanie, a następnie postanowieniem z dnia 18 października 2007 r. uchylił własne rozstrzygnięcie o wstrzymaniu. Nadto w dniu 11 czerwca 2007 r. i 27 czerwca 2007 r. przeprowadzono kontrole na nieruchomości W. L., dokumentując stan zaawansowania robót budowlanych. Na tej podstawie w dniu [...] listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję (nr [...]), którą umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek R. T. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Od tego rozstrzygnięcia R. T. złożył odwołanie do organu wyższego stopnia. Działający w trybie odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, wskazując na konieczność dokonania analizy stwierdzonego stanu faktycznego pod kątem zgodności inwestycji z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Ponownie rozpatrując sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych realizowanych na podstawie opisanych na wstępie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ uznał, iż budowany budynek mieszkalny W. L. jest zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz nie stwierdził istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, tym samym brak jest przesłanek uzasadniających do ingerencji organu nadzoru budowlanego w tej sprawie. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu odwołującego, iż usytuowanie obiektu z okapem blisko ogrodzenia będzie powodowało niszczenie krzewów, pokrycia studni oraz ogrodzenia przez wody opadowe spływające z połaci dachu stwierdzono, iż jest on bezzasadny, gdyż dokonane podczas oględzin ustalenia pozwalają przyjąć, iż odległość krawędzi okapu w rzucie poziomym względem spornego ogrodzenia wynosi około 1,00 m, co jest zgodne z zatwierdzoną dokumentacją techniczną, a ponadto projekt budowlany przewiduje odprowadzenie wód opadowych wyłącznie na działkę inwestora, co zostało dopełnione w trakcie realizacji obiektu. Odnośnie wykonanego przyłącza kanalizacyjnego wyjaśniono, iż projekt zagospodarowania działki nr geod. [...] stanowiący załącznik nr 1 do decyzji udzielającej pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2006 r. nr [...], przewiduje projektowane przyłącze kanalizacyjne do pierwszej studzienki, właśnie od strony południowej. Końcowo wskazano, iż przebieg granicy pomiędzy działką odwołującego a działką inwestora, ewentualne naruszenie czyjejś własności w przypadku spornej studni, zniszczenia mienia, które porusza wnioskodawca w piśmie z dnia 25 lutego 2008 r. (data wpływu), nie leżą w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Sprawę rozgraniczenia i przebiegu granic między posesjami i realizowanego budynku rozstrzygane są przez sąd na drodze postępowania cywilnego. Nie godząc się z tym stanowiskiem, R. T. złożył zażalenie na w/w postanowienie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podzielił zarzutów zażalenia i postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu 11 czerwca 2007 r. przeprowadzona została kontrola budowy realizowanego budynku mieszkalnego. W jej wyniku ustalono, że stan zaawansowania robót budowlanych, to wykonane mury ścian parteru z 5 warstw bloczków gazobetonowych. Dokonano również pomiaru budynku, który określono na 9,30 m x 6,30 m, a także pomiaru odległości realizowanego budynku od nieruchomości sąsiednich. W tym ostatnim przypadku stwierdzono, iż od płotu z działką o nr geod. [...] M. F. odległość ściany budynku wynosi 4,25 m, natomiast odległość od płotu od strony działki o nr geod. [...] R. T. - 1,5 m. Powyższe odpowiada warunkom wynikającym z pozwolenia na budowę. Podobnie późniejsza kontrola z dnia 27 czerwca 2007 r. oraz oględziny z dnia 13 lutego 2008 r. nie wskazują na naruszenie prawa przez inwestora. Natomiast istniejące rozbieżności, co do przebiegu granicy między działkami o nr geod. [...] (w chwili obecnej postępowanie rozgraniczeniowe przed sądem powszechnym jest w toku), nie dowodzą faktu dokonania odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. W tych uwarunkowaniach uznano, iż w konkretnym przypadku warunki pozwolenia na budowę nie zostały w sposób istotny naruszone, co uzasadniałoby dalsze zajmowanie się niniejszą sprawą przez organy nadzoru budowlanego. W odpowiedzi zaś na zarzuty i twierdzenia zawarte w zażaleniu organ stwierdził, iż kwestia lokalizacji budynku mieszkalnego W. L. została ustalona w wydanym pozwoleniu na budowę (zbadanym pod względem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku - wyrok nieprawomocny z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 121/07 - złożona przez R. T. skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego), które pozostaje w obiegu prawnym. Stąd zarzutami kwestionującymi zgodność z prawem wydanego pozwolenia na budowę zajmuje się sąd administracyjny wyższej instancji. W skardze na powyższe postanowienie wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, R. T. wniósł o jego uchylenie w całości, z uwagi na wydanie go w sposób rażący. Skarżący podniósł, iż inwersor – W. L. buduje dom na działce, której linie graniczne są niejasne, a także mającej dwie szerokości - w pozwoleniu na budowę 12,20 a w wytyczeniu domu 12,55. Nadto podał, iż zarys ścian fundamentowych wytyczono na życzenie inwestora, ponieważ sprawa rozgraniczeniowa była i jest obecnie w sądzie. Dom inwestora według wytyczenia powinien mieć najmniejszą odległość od spornej granicy 1,85 m, a w chwili obecnej nie ma nawet 1,5 m. Nie wiadomo również, od której linii granicznej dokonano czynności kontrolnych. Dalej wskazał, iż organ odwoławczy podtrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji, nie będąc nawet w terenie. Organ ten stwierdził, iż podczas kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonano pomiarów budynku i mają one 9,30 na 6,30 a jak wynika z pozwolenia na budowę powinny mieć 9,50 na 5,50. Ponadto skarżący zauważa, iż decyzje organów obu instancji nie dają odpowiedzi na wiele zarzutów przedstawianych przez niego w postępowaniu administracyjnym. W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2008 r. skarżący powiadomił tutejszy Sąd o zmianie linii granicznej pomiędzy działkami [...]. Na dowód powyższego załączył postanowienie Sądu Rejonowego w B. Wydział II Cywilny z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt II Ns [...]. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się zaś do zarzutów wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek został wytyczony przez uprawnionego geodetę w odległości 1,5 m od granicy z działką skarżącego zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, w tym w dzienniku budowy. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż odległość ściany realizowanego budynku od istniejącego ogrodzenia między działkami [...] wynosi 1,5 m. Natomiast rozbieżność stanowisk stron, co do faktycznej linii granicy nie daje podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 338/07). Odnosząc się do twierdzenia nieudzielania skarżącemu odpowiedzi na wiele podniesionych przez stronę kwestii wskazano, iż zarzuty te dotyczyły pozwolenia na budowę, którego zgodność z prawem jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe wykracza natomiast poza kompetencje organów nadzoru budowlanego, podobnie jak zagadnienia geodezyjne, co też wskazano skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego postanowienia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd administracyjny nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (np. jak w omawianej sprawie wstrzymania robót budowlanych), ma on wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonego rozstrzygnięcia a jedynie, uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Sąd nie posiada również kompetencji do oceny celowości oraz słuszności podejmowanych przez organ rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące w chwili jego wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą kontrolowanego postanowienia. Na wstępie rozważeń podnieść należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem R. T. z dnia 22 maja 2007 r. o wstrzymanie robót budowlanych związanych z inwestycją W. L. prowadzonych na działce oznaczonej nr [...], położonej w P. w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2006 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżący zwrócił uwagę na nieprawidłowości lokalizacji budowy w sytuacji istniejącego sporu, co do przebiegu granicy pomiędzy jego działką a działką inwestora. Podniósł, iż przebieg granicy na gruncie jest sprzeczny z dokumentacją geodezyjną. Podał, iż obecnie toczy się postępowanie w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych działek przed Sądem Rejonowym w B. Powyższe żądanie niewątpliwie zakreśliło przedmiot postępowania, którego celem stało się zbadanie zgodności prowadzonych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - zwanej dalej ustawą) - stanowiącym podstawę materialnoprawną skarżonego rozstrzygnięcia - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Powyższa regulacja oznacza, że przesłankami do wydania postanowienia w oparciu o w/w przepis jest ustalenie, że inwestor nie posiadając decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i wykazanie, że przedmiotowe odstąpienie miało charakter istotnych odstępstw. Jedynie bowiem z odstępstwami istotnymi związane są pewne konsekwencje materialno - i formalnoprawne oraz sankcje ustawowe, natomiast z odstępstwami nieistotnymi w aktualnych warunkach prawnych nie wiąże się żadnych skutków. Przechodząc zatem do meritum sprawy podnieść należy, iż przeprowadzone w powyższym zakresie postępowanie administracyjne nie potwierdziło zaistnienia przesłanek, o których mowa we wskazanym wyżej przepisie. Przeciwnie dokonane przez organy obu instancji ustalenia bezspornie dowiodły zgodności realizowanej budowy z dokumentacją budowlaną oraz warunkami pozwolenia na budowę. Przede wszystkim podkreślić należy, iż roboty budowlane prowadzone przez inwestora – W. L., realizowane są na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Te ostatnie rozstrzygnięcie było przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 121/07 oddalił skargę R. T. (wyrok jest nieprawomocny). Wskazana decyzja nadal zatem pozostaje w obrocie prawnym. Nadto w trakcie przeprowadzonych w dniu 11 i 27 czerwca 2007 r. kontroli oraz w dniu 13 lutego 2007 r. - oględzin, organy stosownie do zaawansowania robót budowlanych zbadały parametry, a także usytuowanie obiektu. Na tej podstawie ustalono, iż stan robót budowlanych polega na wykonaniu murów ścian parteru z pięciu warstw bloczków gazobetonowych. Pomiar budynku określono na 9,30 m x 6,30 m, zaś odległości realizowanego budynku od nieruchomości sąsiednich, to jest od płotu z działką o nr geod. [...] M. F. do ściany budynku na 4,25 m, natomiast od płotu od strony działki o nr geod. [...] R. T. - 1,5 m. W tym miejscu organ podkreśli, iż przedmiotowy budynek został wytyczony przez uprawnionego geodetę. Wskazane wyżej okoliczności nie budzą wątpliwości, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie odpowiadają prawu (dowód: protokoły kontroli i oględzin k. 6, 20 i 48 – 50, dziennik budowy k. 30 akt organu I instancji). Odnosząc powyższe ustalenia do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę zawartych w wyżej wymienionej decyzji stwierdzić należy, iż w konkretnym przypadku nie można mówić o istotnych odstępstwach od postanowień zawartych w w/w dokumencie bądź przepisach. W tych uwarunkowaniach podzielić należy stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w tej sprawie, w szczególności wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Powyższego poglądu nie zmienia zdaniem Sądu podnoszona przez skarżącego kwestia rozbieżności, co do przebiegu granic pomiędzy działkami o nr geod. [...]. Rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie rozgraniczenia spornych działek nie może bowiem stanowić o dokonaniu przez inwestora odstępstw w zakresie lokalizacji budynku od udzielonego mu pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, jak i podnoszonych podczas rozprawy w dniu 10 lutego 2009 r. uznać należy je w całości za nieuzasadnione. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego prezentowany podczas rozprawy, iż zaprojektowanie na dachu budynku mieszkalnego blaszek ochraniających przed śniegiem nie można uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podobnie zmniejszenie wymiarów budynku o 0,20 m w stosunku do objętego projektem nie jest istotną zmianą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Jak słusznie podnosi organ odwoławczy, pomiarów budynku dokonano przed jego otynkowaniem. Fakt zaś, iż odległość ściany budynku od płotu dzielącego sporne nieruchomości zmniejszają wysunięty okap budynku i obróbki blacharskie także nie daje podstaw do uznania, iż w tym przypadku mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy obu instancji ustosunkowały się do wszystkich problemów podnoszonych przez niego w toczącym się postępowaniu i wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości ich niezasadność bądź powody niemożności zajęcia się przez organy nadzoru budowlanego podnoszonymi kwestiami. Bezspornie przyjąć bowiem należy, iż zarzuty kierowane pod adresem pozwolenia na budowę, jak i dokumentacji geodezyjnej nie mogły był przedmiotem rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego. Kompetencji takich nie posiada również Sąd w sprawie niniejszej. W realiach konkretnej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta, wbrew twierdzeniom skarżącego nie nosi cech dowolności bądź stronniczości (art. 80 i 107 § 3 kpa). W tym miejscu godzi się zauważyć, iż przedmiotem dowodu mogą być jedynie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a więc dotyczące jej przedmiotu i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił ocenę prawną sprawy dokonaną przez organy obu instancji, a skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).