II SA/Bk 447/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu D. C. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zmiany nazwiska i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. D. Ł. (powoływany dalej też jako "Wnioskodawca") zwrócił się o zmianę nazwiska noszonego Ł. na C. z pozostawieniem nazwiska rodowego w formie obecnej. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w G. na podstawie art. 10 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska (Dz. U. z 2010 Nr 217 poz. 1427 z późn zm.) wyraził zgodę na zmianę nazwiska noszonego z "Ł." na "C.". W uzasadnieniu organ stwierdził jednocześnie, iż wniosek w punkcie dotyczącym pozostawienia nazwiska rodowego jako Ł. został rozpatrzony odmownie. Po rozpoznaniu odwołania, w którym Wnioskodawca zakwestionował odmowę zmiany nazwiska rodowego na Ł., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że mimo iż decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia w części dotyczącej zmiany nazwiska, to jednakże w świetle art 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie imienia i nazwiska takiej zmiany można było dokonać. Odnośnie odmowy pozostawienia nazwiska rodowego jako "Ł." Wojewoda wskazał, że żądanie Wnioskodawcy zmiany nazwiska noszonego i pozostawienie nazwiska rodowego w brzmieniu dotychczasowym stanowiłoby naruszenie przepisów art. 88 i 89 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Na skutek skargi D. C. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016r. sygn. akt II SA/Bk 531/15 uchylił przedmiotowe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skoro w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie imienia i nazwiska dopuszczalna jest także zmiana nazwiska rodowego, to należało ustalić, czy zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy istnieją ku temu ważne powody. Skarżący nie wskazał wprawdzie, jakie ważne powody w jego ocenie dają ku temu podstawy, nie zwalniało to jednak organu od wyjaśnienia tej kwestii zwłaszcza, że w przeszłości na wniosek Skarżącego kilkakrotnie zmian takich już dokonywano, co wynika z załączonych do akt administracyjnych dokumentów i ta okoliczność winna być także przedmiotem oceny. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna od powyższego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 619/16. Uzasadniając to rozstrzygniecie NSA uznał, że wniosek D. C. oparty został w całości na przepisach ustawy z dnia 17 października 2008r o zmianie imienia i nazwiska, dlatego właśnie materialnoprawne przesłanki tej ustawy powinny decydować o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia jego żądania. Nieuprawnione było zatem sięganie przez organy do przepisów ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy Kodeks cywilny oraz ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jak również rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 stycznia 2015r. w sprawie wzorów dokumentów wydawanych z zakresu rejestracji stanu cywilnego (Dz. U. poz.194 z późn. zm.), aby uzasadnić odmowę zmiany nazwiska rodowego. Wskutek wykonania ww. orzeczeń, rozpatrując ponownie odwołanie Skarżącego, Wojewoda P. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego G. nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zmiany nazwiska "Ł." na "C." i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że Kierownik USC w G. dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie imienia i nazwiska. W zaskarżonej decyzji podano też niepełną podstawę prawną tj. art. 10, który normuje sposób złożenia wniosku przez wnioskodawcę oraz art. 12 ust. 1 tej ustawy, który jest przepisem kompetencyjnym. Tymczasem właściwa podstawa prawna do zmiany nazwiska określona jest w przepisach art. 4 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie imienia i nazwiska, takie też przepisy powinien – zdaniem Wojewody - powołać organ I instancji orzekając o zmianie nazwiska. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na budzący duże wątpliwości - zakres żądania Skarżącego. Z wniosku wynika, bowiem że wolą wnioskodawcy jest zmiana nazwiska noszonego z "Ł." na "C." oraz pozostawienie nazwiska rodowego "w formie obecnej", tj. "Ł.". Rozpoznaniu podlegały zatem dwie kwestie - zmiana nazwiska noszonego i pozostawienie nazwiska rodowego w brzmieniu dotychczasowym u osoby o stanie cywilnym "kawaler". Organ I instancji orzekł natomiast wyłącznie o zmianie nazwiska noszonego Skarżącego, natomiast jedynie tylko w uzasadnieniu decyzji odmówił pozostawienia nazwiska rodowego w brzmieniu dotychczasowym. Takie wadliwe dokonanie oceny stanu faktycznego oraz błędne przywołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ II instancji uznał za rażące naruszenie prawa. Wojewoda zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia, czy żądanie wnioskodawcy zawarte we wniosku można zrealizować w trybie ustawy o zmianie imienia i nazwiska i czy motywy, jakimi kierował się wnioskodawca mieszczą się w materialnoprawnych podstawach do dokonania zmiany nazwiska, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. W ocenie Wojewody P. przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zasadnym będzie rozszerzenie postępowania dowodowego poprzez wezwanie wnioskodawcy - do przedstawienia dokumentów uzasadniających zmianę nazwiska, a także czy motywy, jakimi kierował się ubiegając się o dokonanie zmiany, mieszczą się w pojęciu "ważnych powodów". Sprzeciw "nazwany skargą" od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Skarżący wskazując, że skarży jej uzasadnienie, albowiem Wojewoda odmówił wykonania orzeczenia NSA. Skarżący zwrócił się jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2018 r. Sąd przywrócił termin do wniesienia sprzeciwu. Pełnomocnik Skarżącego w piśmie procesowym z dnia 4 września 2018 r. sprecyzował sprzeciw zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której decyzja Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. z dnia [...] maja 2015r. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. W ocenie pełnomocnika wnoszącego sprzeciw Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie wskazał naruszenia jakich przepisów dopuścił się organ I instancji, a także czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy działając na podstawie art. 9 k.p.a. mógł sam dopytać Skarżącego, o ważne oceny i powody wystąpienia z wnioskiem o zmianę wyłącznie nazwiska rodowego, a następnie wydać decyzję merytoryczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. W myśl zaś art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który w pełni podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bzie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA). Rozpoznając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną z dnia 20 marca 2018 r. w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w sprzeciwie i zawartej w nim argumentacji uznając, iż organ odwoławczy prawidłowo skorzystał w analizowanej sprawie z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji o zmianie nazwiska noszonego z "Ł." na "C." i przekazując do ponownego rozpoznania sprawę zmiany nazwiska. Powodem, dla którego Wojewoda P. odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy był brak rozstrzygnięcia przez organ I instancji o całości wniosku D. Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy Wnioskodawca wystąpił o zmianę nazwiska noszonego z "Ł." na "C." oraz o pozostawienie nazwiska rodowego "w formie obecnej". Tymczasem sentencja decyzji organu I instancji zawiera wyłącznie orzeczenie o zmianie nazwiska noszonego z "Ł." na "C.", natomiast nie zawiera rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie wniosku. Dopiero z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że wniosek w zakresie dotyczącym pozostawienia nazwiska rodowego jako "Ł." został rozparzony przez organ odmownie. Przedmiotowe rozstrzygnięcie, jak trafnie wskazał Wojewoda P., powinno znajdować się w sentencji decyzji i powinno być sformułowane w sposób niebudzący wątpliwości co do jego treści. Z rozstrzygnięciem tym winna korespondować powołana przez organ podstawa prawna oraz uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, czego próżno szukać w decyzji organu I instancji. Ponadto warto też wskazać, że zawarte w sentencji decyzji organ I instancji rozstrzygnięcie w zakresie zmiany nazwiska noszonego nie zostało w żaden sposób uzasadnione. W orzecznictwie i piśmiennictwie szczególnie mocno akcentowany jest zaś wymóg zrozumiałego, precyzyjnego i jednoznacznego sformułowania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1995 r., sygn. akt I SA/Po 1024/95, CBOSA). Pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem musi zachodzić spójność, gdyż uzasadnienie decyzji ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści. Celem argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu jest bowiem nie tylko odtworzenie procesu stosowania prawa przez organ, co umożliwia sądową kontrolę legalności decyzji, lecz także przekonanie strony o jego zasadności (por. wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 51, oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1245/08, z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1182/08, dostępne w CBOSA). Tych wymogów z przytoczonych wyżej względów decyzja organu I instancji nie spełnia, co wskazuje, że doszło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., a w rezultacie konieczne było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy na obecnym etapie postępowania nie mógł natomiast, wbrew temu co zasugerował pełnomocnik Wnioskodawcy, zastąpić organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia istoty sprawy, albowiem stanowiłoby to o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Przekazując sprawę, Wojewoda P. wskazał szczegółowo i wyczerpująco, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. wezwanie Wnioskodawcy - do przedstawienia dokumentów uzasadniających zmianę nazwiska i ustalenie, czy motywy, jakimi kierował się ubiegając się o dokonanie zmiany, mieszczą się w materialnoprawnych podstawach do dokonania zmiany nazwiska, określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie imienia i nazwiska. Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały przez organ odwoławczy bezspornie wykazane. W związku z powyższym za bezzasadny należało uznać sformułowany w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Podjęte przez organ odwoławczy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem przepisów prawa i nie ma podstaw do jego uchylenia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.